小額貸款公司的法律分析

　　小額貸款是一種小額度融資方式，通常可由銀行等金融機構及其他非銀行金融機構從事的對借款人進行額度較小、期限較短的貸款活動。小額貸款對弱勢群體的幫助作用，得到了較為普遍的認可。自上世紀80年代以來，孟加拉國銀行家穆罕默德·尤努斯所創立的格萊珉銀行(Grameen Bank)、印度尼西亞農村銀行等一些市場化運作的小額信貸模式在亞洲以及南美等地廣泛推廣，不僅幫助許多農村低收入和城鎮失業群體解決了創業和生活問題，也成為世界金融史上的一個里程碑。
　　小額貸款公司是指依據有關法律法規成立的，以自由資金經營貸款業務的企業法人。如2008年5月4日，中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》(下稱《指導意見》)指出：小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。
　　
　　一、小額貸款公司在我國的發展現狀
　　
　　我國自2005年底就已經在晉、陜、川、貴、內蒙古等5個省(區)開始進行民間小額貸款公司的試點工作，通過籌集社會資金，提供小額信貸服務，覆蓋了一批農村需要貸款的中低收入群體和貧困戶。曾參與試點小額貸款項目的經濟學家茅于軾認為，小額貸款是一種扶貧方式，其貸款額度比較低，一般不超過5000元人民幣。
　　《指導意見》頒布后，各地先后發布了關于小額貸款公司的《管理辦法》、《實施意見》等，對小額貸款公司的設立、資本的結構、監管等方面進行具體規范。截至2009年12月31日，全國小額貸款公司總數已達1334家。小額貸款公司快速發展的原因主要有：
　　
　　(一)符合三農及中小企業貸款的需求
　　商業銀行的貸款程序一般較為復雜，并需提供抵押物，使得資金缺乏的申請人無法滿足商業銀行的要求。而小額貸款公司發放貸款手續簡便，申請人的償還能力并不以是否有抵押物來判斷，而是依靠借款人自身的創新能力、信譽及周圍人士的評價來決定。
　　
　　(二)滿足了豐裕的民間資本的投資需求
　　我國存在大量民間資本。據估算，僅浙江省的民間資本就不少于1萬億元。適逢全球金融危機，我國傳統制造業出口受阻，民間資本急需尋找新的投資方向。通過設立小額貸款公司，使民間資本找到為弱勢群體提供幫助的途徑，又可使其走上正規運作軌道，現行規定，允許小額貸款公司的利率在基準利率4倍以下浮動，較之農村信用社貸款利率為基準利率2.3倍的上限，有較大的盈利空間。
　　
　　二、對小額貸款公司的法律監管所存在的問題
　　
　　《指導意見》雖對小額貸款公司的法律性質、市場準入、監管機關、業務規則等進行了規定，為小額貸款公司的建立及發展創造了較好的制度環境，但在法律監管方面仍存在一些問題。
　　
　　(一)小額貸款公司的性質界定不明確
　　《指導意見》第1條規定：小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。擁有獨立的法人財產，享有法人財產權，以全部財產對其債務承擔民事責任。
　　現行《公司法》未對涉及貸款業務的公司進行規定，《貸款通則》則規定貸款人必須經中國人民銀行批準經營貸款業務，并持有中國人民銀行頒發的《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》。《指導意見》未能認識到小額貸款公司從事業務的金融屬性，并與《商業銀行法》進行銜接。這一機制使得申請金融許可證的監管程序對行業準入失去應有的限制，可使地方政府繞過金融業務許可程序，以行政命令方式創辦小額貸款公司，對當地金融資源的健康利用形成威脅。
　　
　　(二)對小額貸款公司資金來源的嚴格管制
　　小額貸款公司是以自有資金進行經營，而從事貸款業務的銀行是經營客戶的存款。《指導意見》規定，小額貸款公司的資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過2個銀行業金融機構的融入資金，并不得進行任何形式的非法集資。因僅能以自有資金放貸，不能吸收存款，致使許多小額貸款公司營業不久即陷入了無錢可貸的尷尬局面。
　　雖然這一規定能夠控制小額貸款公司的經營風險，但因資金緊張，轉而會提高其經營成本。如允許吸收存款，又違反我國《商業銀行法》的規定。在此兩難境地下，政府不得不允許小額貸款公司增資擴股。如浙江省允許符合條件的小額貸款公司提前半年按規定程序和額度增資擴股，但這項規定的實施并不能從根本上緩解小額貸款公司的資金緊張問題。
　　
　　(三)對小額貸款公司的法律監管依據仍較為欠缺
　　《指導意見》授權各地省級政府主管部門擁有設立小額貸款公司的行政許可權。如《指導意見》第2條規定，申請設立小額貸款公司，由省級政府主管部門批準后，到當地工商行政管理部門辦理注冊登記手續。但依據我國《行政許可法》，對設立小額貸款公司試點審批的行政許可，目前仍無法律法規依據。依據《指導意見》的規定，省級政府仍應明確一個機關作為小額貸款公司的監管主體等事宜，均無法律依據。
　　
　　(四)未能完備對小額貸款公司監管的核心規則
　　《指導意見》未能就小額貸款公司的市場準入及退出機制作出完備的規范。如依據我國《銀行業監督管理法》第19條的規定，經營貨幣放貸業務仍需經銀監會批準，但《指導意見》中未對此進行明確。在市場退出方面，仍存在較大風險。一是因發展較快，許多省份中每個縣都存在1家小額貸款公司，試點領域分散，不利于吸收、累積和推廣先進的管理經驗：二是其經營的業務涉及貸款這一金融業務，但難以獲得人民銀行信貸征信系統的服務，無法接人信用信息數據庫來了解客戶的貸款、信用等級等資料，增加了信貸風險。三是其客戶大多是農戶、中小企業等，本身受制于自身的經濟規模，抗風險能力較低。四是因小額貸款公司資金來源方式的限制，必然會存在大量的負債業務和對外擔保。總之，上述因素匯集起來，一旦出現經營不善，不能償還到期債務，如果簡單將小額貸款公司作為一般公司進行解散或以破產程序處理，將會影響其債權人的利益和社會穩定。因此，其退出機制應考慮適用金融機構破產的特殊規定。
　　
　　三、完善小額貸款公司法律監管制度的構建
　　
　　(一)明確小額貸款公司的非銀行金融企業的定位
　　我國將金融機構分為銀行金融機構與非銀行金融機構兩類。前者指傳統的商業銀行所從事的吸收存款、發放貸款的業務：后者是指除銀行以外的以貨幣性、信用性資產經營為業務的金融資產管理公司、財務公司等。《指導意見》未明確小額貸款公司是否為金融性企業。據此分類標準，小額貸款公司所經營的貨幣放貸業務應屬于傳統的商業銀行業務，但因其不能吸收存款，也不提供轉賬與結算功能，僅提供以營利為目的的信貸業務，應屬非銀行金融機構。
　　
　　(二)明確銀監會作為小額貸款公司的監管主體
　　目前，我國對小額貸款公司的監管仍處于探索階段。筆者不贊同由地方政府試點辦公室監管，因為地方政府試點辦公室并不是行政主體，且各地對由哪些政府機構參與并不一致，監管易流于形式化。同時，由于多頭管理，不僅會出現對監管職責的相互“扯皮”，也難以形成監管的專業化與精細化。
　　如將小額貸款公司界定為非銀行金融企業，則可將其納入我國金融監管體系，其設立、市場準入、日常業務活動及退出機制等也將由銀監會進行監管。銀監會可采取其他機構所不擁有的監管措施，如對被監管對象的檢查、詢問、查閱、復制與封存等，強化監管力度。
　　
　　(三)規范小額貸款公司的經營行為以控制風險
　　應當從主發起人人手進行規范。在公司治理層面，防止出現一股獨大造成的不利影響。從運營上，加強對資金來源的監管，切實防止非法集資。貸款業務中，加強對客戶資信狀況的調查，涉及經營不規范、欠缺還貸意識的小企業時，對貸款的審批和發放更應建立審慎監管的運作機制。建立健全治理結構，明確股東、董事、制度。為保護小股東能夠參加公司管理和其權益，可考慮在公司中建立獨立董事機制，維護非管理股東和小股東的權益。應確保獨立董事與小額貸款公司及其主要股東間不存在影響其行使職責的關系。
　　
　　(四)形成由銀監會主導的小額貸款公司行業協會進行自律監管
　　行業協會作為一種政府與企業間的中介組織，可利用其自治權對本行業進行有效的自律和行業利益的維護，包括制定行業規章、日常監管，對違規行為處罰，行業爭端解決等。自治權是一種全新的權力安排，其本身就是社會進化過程中分工細化的結果，可最大限度地保護行業企業的利益，以其自治性實現社會低成本運作的保障。筆者認為，針對其特殊性，可以考慮在政府的指導下，由小額貸款公司成立小額貸款行業協會，通過行業協會內部的自律、培訓、信息等服務進行有效監管。
　　
　　(五)將借款人通過一定的行業協會進行組織，以消除經營風險
　　小額貸款公司所服務的“三農”領域，因農業生產經營自身的不確定組中既有借款者，又有對借款者形成潛在壓力并擔保其按時還款的其他成員。結合我國農業協會等行業協會，加強小額貸款的有效利用和保障機制。發揮這些農業及有關行業協會的行業自律職能，使貸款者能參加其所從事的行業協會來延伸小額貸款的融資及扶助功能，以此確保資金安全，化解小額貸款的風險。
　　
　　(六)將小額貸款公司改制為村鎮銀行的安排需注意的問題
　　小額貸款公司如不能吸收存款，其經濟效用仍是有限的。據銀監會頒布的《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》第4條第3項及第25條規定，小額貸款公司如要改制設立村鎮銀行，須確定符合條件的銀行業金融機構擬作為主發起人，且其持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20％，這項規定將使小額貸款公司原股東出讓自己的控股權或股權。目前許多小額貸款公司的主發起人基本都是當地的領頭企業，改制為村鎮銀行時，主發起人就必須為銀行業金融機構，使企業的控股權旁落。如何進行制度設計，實現原小額貸款公司控股企業股東自愿與政策激勵協調，就成為小額貸款公司改制村鎮銀行制度設計中不可忽視的問題。
　　
　　四、結語
　　
　　小額貸款公司所面臨的問題主要有：主體定位模糊、不能吸收存款導致資金短缺、不能納入正規金融體系、風險過高、轉型困難等，均使得小額貸款公司的處境較為嚴峻。而將小額貸款公司改制為村鎮銀行又會出現原股東控股權旁落的問題。在當前格局下，對小額貸款公司的法律監管就顯得尤其重要，需要妥善解決，以保證小額貸款公司這一非銀行金融機構能在維持農戶和中小企業生產經營、繁榮農村金融中起到一定的作