自然災(zāi)害危機(jī)下的弱勢(shì)群體及其救助

[摘要]自然災(zāi)害是目前全球面臨的重大問(wèn)題之一。自然災(zāi)害有其自然和社會(huì)雙重屬性。本文從社會(huì)維度加以考察，關(guān)注弱勢(shì)群體在災(zāi)害中所表現(xiàn)出的更大“易損性”。因此，要完善對(duì)弱勢(shì)群體的多元救助體系。

[關(guān)鍵詞]自然災(zāi)害;弱勢(shì)群體;多元救助

當(dāng)自然災(zāi)害降臨時(shí)，受災(zāi)群體是廣泛的。可是我們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的一些問(wèn)題，為什么在1995年芝加哥熱浪中許多老人在孤獨(dú)中死去?為什么在2005年卡特里娜颶風(fēng)襲擊下處于社會(huì)底層的黑人和窮人是最大犧牲者?為什么在同樣的災(zāi)難下不同的社會(huì)群體在死傷率上有明顯差別?人類(lèi)社會(huì)的階層分化是否被這些突如其來(lái)的災(zāi)難透視得更為明顯?

一、弱勢(shì)群體的實(shí)質(zhì)

弱勢(shì)群體之“弱”被視為其本質(zhì)特征，這種“弱”主要通過(guò)對(duì)社會(huì)資源的掌握程度來(lái)衡量。“社會(huì)性資源主要包括人們所能占有的經(jīng)濟(jì)利益、權(quán)利、義務(wù)、職業(yè)聲望、生活質(zhì)量、知識(shí)、技能，以及發(fā)揮能力的機(jī)會(huì)和可能性，等等。” 弱勢(shì)群體對(duì)上述資源的占有，無(wú)論在質(zhì)上還是在量上都明顯不如其他群體。為了更好的對(duì)不同社會(huì)群體在災(zāi)害中的易損性進(jìn)行分析，本文根據(jù)李航的觀點(diǎn)，將弱勢(shì)群體主要分為三類(lèi)，即自然性弱勢(shì)群體、生理性弱勢(shì)群體和社會(huì)性弱勢(shì)群體。

在現(xiàn)實(shí)災(zāi)害下，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)自然性弱勢(shì)群體中有相當(dāng)大比例的是社會(huì)性弱勢(shì)群體。弱勢(shì)群體的社會(huì)邊緣化導(dǎo)致他們處在不安全的自然環(huán)境中，他們往往棲息在更易山體滑坡的山谷下，或是居住在岌岌可危的房屋中，這些都使他們?cè)趹?yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)表現(xiàn)出更大的易損性。自然性弱勢(shì)群體歸根結(jié)底是社會(huì)性弱勢(shì)群體。

二、災(zāi)害救助政策應(yīng)向弱勢(shì)群體傾斜

1. 在實(shí)施災(zāi)害救助政策的過(guò)程中對(duì)弱勢(shì)群體傾斜，有助于社會(huì)平等。

從政府公共政策來(lái)看，公共政策的對(duì)象具有廣泛性和開(kāi)放性，這些特性決定了公共政策必須要具備公平性，所有政策對(duì)象都平等地享有政策賦予的權(quán)利。但是，對(duì)于在災(zāi)害下承受雙重或多重弱勢(shì)的群體來(lái)說(shuō)，他們所擁有的原始的社會(huì)資源存量與其他群體之間均存在時(shí)空上的差異，災(zāi)害又會(huì)引起資源的重新分配而進(jìn)入新一輪的不平等模式。如此繼續(xù)而不加控制，將會(huì)導(dǎo)致反復(fù)的惡性循環(huán)。因此，社會(huì)資源的非均衡分布應(yīng)使災(zāi)害應(yīng)急政策帶有向弱勢(shì)群體的傾斜性，弱勢(shì)群體通過(guò)政策傾斜的補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上就是得到了“合乎最少受惠者的最大利益” 。這種傾斜性并非與公平原則背道而馳，相反，它堅(jiān)持了公共政策“公平”的初衷。

2. 對(duì)弱勢(shì)群體采取傾斜性的災(zāi)害救助政策，有助于降低災(zāi)害對(duì)社會(huì)的整體破壞程度。

災(zāi)害對(duì)社會(huì)的影響范圍和程度都很難衡量，因?yàn)樗跁r(shí)間和空間上的滲入程度，對(duì)社會(huì)造成的直接、間接影響，以及給社會(huì)帶來(lái)的顯性、隱性風(fēng)險(xiǎn)都是無(wú)法用具體數(shù)字精確量化的。不過(guò)，我們尚可用簡(jiǎn)單的計(jì)算公式將其粗略的表達(dá)出來(lái)。有學(xué)者就指出某一特定危機(jī)事件對(duì)公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅的程度主要取決于兩個(gè)重要因素，即危機(jī)事件本身(災(zāi)害體、災(zāi)害源)的潛在危險(xiǎn)和社會(huì)公眾(受災(zāi)體)抵御災(zāi)變的能力(或稱(chēng)之為“脆弱性”):

危險(xiǎn)事故(災(zāi)害源)+脆弱性環(huán)節(jié)(受災(zāi)體)=災(zāi)害;潛在危險(xiǎn)+脆弱性/能力=災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。其中，脆弱性/能力主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)因素:物質(zhì)方面(如經(jīng)濟(jì)能力、房屋結(jié)構(gòu)、地理位置等)、組織方面(如通信系統(tǒng)、疏散及救援計(jì)劃等)、態(tài)度方面(如態(tài)度積極/消極、警覺(jué)性等)。

由第二個(gè)公式可看出，在潛在危險(xiǎn)對(duì)于每個(gè)人都是均等的條件下，脆弱性/能力如果增長(zhǎng)的話，則災(zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)就大，那么規(guī)避和減少災(zāi)害就無(wú)從談起。而對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，其“脆弱性”自然大于優(yōu)勢(shì)群體，它們所承受或即將承受的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)必然增大。如果政府和社會(huì)試圖要防范或減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的話，那么對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注是必不可少且十分關(guān)鍵的。倘若這些風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚甚至激化，那么政府和社會(huì)將要付出更高的代價(jià)來(lái)應(yīng)對(duì)這些不斷繁衍且變本加厲的“次生風(fēng)險(xiǎn)”，這無(wú)論是對(duì)政府工作還是對(duì)全社會(huì)而言都是得不償失的。

3. 實(shí)施對(duì)弱勢(shì)群體傾斜的災(zāi)害救助政策，有助于減少災(zāi)后社會(huì)的不穩(wěn)定。

從對(duì)社會(huì)的影響來(lái)看，社會(huì)資源的非均衡分布催生了社會(huì)階級(jí)，進(jìn)而還會(huì)催生社會(huì)問(wèn)題。安東尼#8226;吉登斯曾對(duì)這種非均衡現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)論述，“那些占據(jù)中心的人‘已經(jīng)確立’了自身對(duì)資源的控制權(quán)，使他們得以維持自身與那些處于邊緣區(qū)域的人的分化。已經(jīng)確立自身地位的人或者說(shuō)局內(nèi)人(insider)可以采取不同形式的社會(huì)封閉，借以維持他們與其他人之間的距離，其他人實(shí)際上是被看做低下的人或者說(shuō)局外人(outsider)”。 資源的非均衡分布是客觀存在且具有一定社會(huì)合理性的，但這種非均衡分布超過(guò)了一個(gè)“度”，“局外人”的“被剝削感”會(huì)增強(qiáng)，這種情況下形成的心理失衡極易導(dǎo)致行為失范，不良情緒的積聚很可能會(huì)“點(diǎn)燃”新社會(huì)危機(jī)的導(dǎo)火索，這給社會(huì)制造了極大的不穩(wěn)定因素。

三、完善對(duì)弱勢(shì)群體多元的救助體系

多元的救助體系主要來(lái)源于正式救助資源、非正式社會(huì)支持網(wǎng)和個(gè)人自我救助。只有將它們有機(jī)結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)最有效的救助。

1. 正式救助資源

(1)政府為主導(dǎo)。政府的救助是自上而下，憑借政府權(quán)威，通過(guò)宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)的。政府應(yīng)該在其該發(fā)揮作用的領(lǐng)域履行好職能，在其能放權(quán)于社會(huì)的領(lǐng)域可以“無(wú)為而治”。“家長(zhǎng)式”作風(fēng)的摒棄、“掌舵而非劃槳”是公共管理的發(fā)展趨勢(shì)之一。但究竟什么是該管的、什么是不該管的，我們很難得出明確定論。尤其在瞬息萬(wàn)變、錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下，我們無(wú)法得知是否會(huì)出現(xiàn)政府失靈、市場(chǎng)失靈亦或社會(huì)失靈，往往在吞食諸多社會(huì)苦果后我們才發(fā)現(xiàn)，原來(lái)問(wèn)題的結(jié)癥還是在政府。在災(zāi)害中，政府以何種姿態(tài)展現(xiàn)在民眾面前至關(guān)重要。政府應(yīng)扮演好服務(wù)角色，這種服務(wù)角色不同于管制、管理角色，它更多強(qiáng)調(diào)以“以人為本”的理念強(qiáng)化政府功能的主導(dǎo)性，充分發(fā)揮好宏觀規(guī)劃和資源調(diào)配的作用。

縱觀國(guó)內(nèi)外發(fā)生的數(shù)起災(zāi)害事件，政府往往總是缺位明顯。以2005年8月美國(guó)發(fā)生的卡特里娜颶風(fēng)為例，在卡特里娜颶風(fēng)來(lái)臨時(shí)，政府應(yīng)急反應(yīng)遲鈍、組織疏散不力、官僚作風(fēng)盡顯、治安混亂無(wú)序、災(zāi)民安置困難，政府種種這些“失職”行為更加劇人們的恐慌心理，形成一系列不利的連鎖反應(yīng)，“天災(zāi)”與“人禍”的雙重打擊使災(zāi)害救援和災(zāi)后恢復(fù)陷入巨大困境。對(duì)于那些最脆弱的群體，他們囿于年齡、身體或心理上的疾病、缺乏逃生工具和手段等原因，無(wú)法在災(zāi)難中及時(shí)有效地逃離。他們本應(yīng)被優(yōu)先安排緊急調(diào)離，然而相反，政府的應(yīng)急策略大部分只針對(duì)那些擁有更便利逃生工具的人們。沒(méi)有人精確統(tǒng)計(jì)出在這場(chǎng)災(zāi)難下確切的死亡數(shù)字，但可以肯定的是，處于社會(huì)底層的黑人和窮人是最大犧牲者。

既然社會(huì)資源已在最初分配時(shí)從上階層澤及下階層，那么在以政府為主體的再分配中，是否應(yīng)該多從“自下而上”考慮?答案是肯定的。因此，在災(zāi)害不可避免造成社會(huì)系統(tǒng)混亂的局面下，政府應(yīng)盡量避免受益主體的資源“空缺”，注意到資源分配的差異性，對(duì)不同群體進(jìn)行有差別的分類(lèi)救助，根據(jù)各群體的受災(zāi)程度、需求差異等實(shí)際情況制定不同的且相對(duì)合理的救助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要對(duì)他們進(jìn)行多樣化的保障，使其身體、心理及生產(chǎn)能力能更好的恢復(fù)，這也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)“實(shí)質(zhì)公平”的應(yīng)有之義。落實(shí)分類(lèi)救助、重視對(duì)弱勢(shì)群體的特別扶持，可減少社會(huì)心理落差感，提高公眾配合度，進(jìn)而保證政府更游刃有余的開(kāi)展下一步工作，不失為“雙贏”的策略。

(2)商業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)救助組織為補(bǔ)充。政府“服務(wù)”的不完善決定了必須要借助社會(huì)力量進(jìn)行。各種商業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)救助組織更親近于社會(huì)廣大群體，能更好實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的利益訴求，同時(shí)增強(qiáng)社會(huì)成員之間的信任以及他們對(duì)集體的歸屬感。這使得這些社會(huì)組織無(wú)論是在災(zāi)害預(yù)警上，還是在災(zāi)中災(zāi)后的救援及恢復(fù)中都有著政府所不具有的天然優(yōu)勢(shì)，它們能更貼切的體察到災(zāi)民之“所需”，彌補(bǔ)政府工作的缺陷，在災(zāi)民和政府之間起到溝通和橋梁的作用。

從弱勢(shì)群體本身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上看，弱勢(shì)群體的交往一般只限于“同質(zhì)性”很高的圈子里，這種圈子通常都存在較高的信任度和認(rèn)同度，成員之間感情緊密、互幫互助、具有相對(duì)“排他性”。但是，由于這種關(guān)系網(wǎng)“同質(zhì)性”很高，內(nèi)部成員所掌握資源的數(shù)量和質(zhì)量都相對(duì)匱乏，所以他們可利用和調(diào)動(dòng)的資源非常有限。因此，他們需要擴(kuò)大社會(huì)交往，從層級(jí)上拓寬自身的關(guān)系網(wǎng)。“普特南曾經(jīng)區(qū)別兩種形態(tài)的社會(huì)資本，一種是把彼此已熟悉的人們團(tuán)結(jié)在一起的社會(huì)資本，它起著紐帶作用;另一種是把彼此不認(rèn)識(shí)的人或群體聯(lián)系到一起的社會(huì)資本，它起著橋梁作用。” “紐帶作用”能被受災(zāi)者直接調(diào)用，但“紐帶作用”往往很有限，當(dāng)“紐帶作用”功效發(fā)揮不足時(shí)，我們更應(yīng)強(qiáng)調(diào)“橋梁作用”，或者可以說(shuō)，問(wèn)題的順利解決很大程度上更依賴(lài)于“橋梁作用”。

盡管從理論上說(shuō)擴(kuò)大交往對(duì)個(gè)人和社會(huì)均有諸多好處，但對(duì)于處于邊緣地帶的弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，跨層級(jí)交往本身就是一件相當(dāng)困難的事。不過(guò)，層級(jí)之間的人群雖然缺乏頻繁交往。但是在某一特定時(shí)空下，社會(huì)上層階層可能會(huì)共同引發(fā)出一種方式相同的群眾性行為，最為明顯的體現(xiàn)是對(duì)弱者的捐贈(zèng)和對(duì)慈善事業(yè)的貢獻(xiàn)，盡管利益追求方向存在非一致性，但不管是出于個(gè)人利益還是小團(tuán)體利益，至少層級(jí)“交往”在物質(zhì)表象上已經(jīng)形成，它能夠形成一股救助的合力。

此時(shí)，如果有外界力量能及時(shí)發(fā)揮對(duì)它的催化作用，興許這些原本不相交的“子集”還會(huì)變成長(zhǎng)久的“交集”。社會(huì)組織有能力承擔(dān)上述責(zé)任，它能為社會(huì)資源重新整合創(chuàng)造條件。社會(huì)組織作為資源傳遞的載體和橋梁，一方面從社會(huì)上廣泛地“輸入”資源，另一方面將這些資源有效地“輸出”給需求群體。因此，對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展很關(guān)鍵。

2. 非正式社會(huì)支持網(wǎng)

政府和社會(huì)組織對(duì)受災(zāi)人民最直接也最迅速的的反應(yīng)就是以“物”的形式提供外來(lái)保障，但是這種“物質(zhì)資源”有可能是配給不合理或不充分的，而且“物質(zhì)保障”也并不是災(zāi)民們的唯一所需，他們還需要精神上的關(guān)懷。在正式救助資源能力有限的條件下，弱勢(shì)群體是否可以從其他路徑尋求保障?

我們也許能從非正式社會(huì)支持中尋找答案。政府的“有效服務(wù)”不足，許多根植于社會(huì)的問(wèn)題處理不好，加上社會(huì)力量的缺失，一系列復(fù)雜的因素有可能在突發(fā)事件中產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。以1995年席卷美國(guó)芝加哥的熱浪災(zāi)害為例，當(dāng)時(shí)許多老年人在孤獨(dú)中死去，他們不愿離開(kāi)悶熱的房屋以尋求更涼快的地方，甚至門(mén)窗鎖閉;他們也不愿意向外尋求鄰居的幫助，他們只是堅(jiān)守自己的“獨(dú)立空間”。為什么呢?社會(huì)學(xué)家埃里克#8226;克蘭納伯格( Eric Klinenberg)給我們作出了深刻的解釋。這其中的原因除了老人在身體上的年邁體弱，更在于社會(huì)環(huán)境。當(dāng)時(shí)美國(guó)許多社區(qū)充斥著貧窮、暴力、疾病，犯罪率上升，生態(tài)惡化，導(dǎo)致社會(huì)恐懼文化的蔓延，加上個(gè)人主義的盛行，老人孤立獨(dú)處，這些都阻礙了老人們向外獲取社會(huì)資源，從而只能退居家中這一他們認(rèn)為的“安全領(lǐng)地”。 然而，與之只有一街之隔的拉美族社區(qū)卻有著截然相反的景象。在這一社區(qū)內(nèi)，“拉美族教會(huì)組織對(duì)新來(lái)的移民和只說(shuō)西班牙語(yǔ)的居民尤為關(guān)注，開(kāi)展一系列活動(dòng)幫助他們?nèi)谌肷鐓^(qū)生活。” 社區(qū)居民交往密切、互幫互助，社區(qū)風(fēng)氣良好、氣氛和諧，在這樣的溫馨環(huán)境下，許多獨(dú)居老人在面對(duì)熱浪時(shí)自然會(huì)得到左鄰右舍的關(guān)心和幫助，從而順利渡過(guò)這場(chǎng)災(zāi)難。可見(jiàn)，非正式社會(huì)支持網(wǎng)在災(zāi)害救助中十分關(guān)鍵，有時(shí)甚至?xí)饹Q定作用，非正式社會(huì)支持可以自下而上地填補(bǔ)正式救助資源所欠缺的“漏洞”。非正式社會(huì)支持網(wǎng)有將其他形式的資本或資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源的能力，而且還能提供經(jīng)濟(jì)保障所難以顧及的精神保障。

3. 個(gè)人自我救助

個(gè)人有責(zé)任增加自己的資本，即便是在最困難的處境下，也不能過(guò)分依賴(lài)于政府，或是完全指望社會(huì)上某部分人做出的利益讓渡。弱勢(shì)群體是一個(gè)相對(duì)概念，他并非純粹意義上的弱者。弱者之“弱”，有時(shí)并不完全在于外因，個(gè)人內(nèi)心的主觀意念(比如自卑、自我排斥等心理)也會(huì)成為其“弱”的催化劑。如果說(shuō)災(zāi)中自救是出于個(gè)人本能行為的話，那么災(zāi)后恢復(fù)就應(yīng)更多融入“能動(dòng)”因素。在情勢(shì)允許的條件下，弱勢(shì)群體要努力擺脫過(guò)分消極和依賴(lài)的求救觀，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，調(diào)用一切可以調(diào)用的顯性資源，發(fā)掘潛藏于社會(huì)的隱性資源，積極探索實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的途徑。積極勤勞、自我?jiàn)^斗從始自終都理應(yīng)成為一種被我們所崇尚的精神。因此，作為弱勢(shì)群體本身，一方面要努力配合各項(xiàng)救援工作，盡量創(chuàng)造條件讓外界獲知自身的實(shí)際所需，從而能“自下而上”的推動(dòng)政策落實(shí);另一方面要努力發(fā)掘個(gè)人自身存在的較易直接調(diào)用的潛在資源，自發(fā)組織和共同行動(dòng)。在災(zāi)后恢復(fù)中，他們還可基于與廣大災(zāi)民“感同身受”而明確其實(shí)質(zhì)需求的優(yōu)勢(shì)，從中發(fā)掘市場(chǎng)需求的商機(jī)。

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