關于建立農村養老保障制度的思考

[摘要]現階段我國城市養老保障已逐步完善，但大多數農村的養老保障還不健全。為了解決農村老年人口的安置問題，實現社會穩定，農村的養老保障制度的建立及完善迫在眉睫。從分析農村養老保障建立的必要性及目前存在的問題入手，提出一些富有建議性的對策思考，旨在為推動農村社保體系的建立和發展提供理論借鑒。

[關鍵詞]農村 養老保障

我國農村社會養老保險制度的探索已有20 多年的歷史，歷經20世紀80 年代中期的試點階段，20世紀90 年代的推廣階段。然而，隨著社會變革進一步加劇，我國農村的傳統的家庭養老，以農民子女撫養與農民個人自養相結合的傳統養老方式受到了越來越大的挑戰，農村很多地區的老年人缺乏基本的生活保障。1998年以后，由于受多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區的農村養老保障工作陷入了停頓狀態。因此，探求建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保障制度，是新農村建設重要的組成部分。

一、我國農村養老保障存在的主要問題

1.傳統的家庭養老面臨挑戰

我國農村家庭結構不斷簡化，規模不斷縮小。1999年農村家庭規模為3.80人，2005 年農村家庭規模為3.58人，下降了5.8%。家庭規模的縮小，必然伴隨著我國家庭代際關系的變化。在65 歲以上老人戶中有76.21%的戶是一個老人或兩個老人與其子女或親屬在一起生活，只有一對老夫婦生活的戶占11.27%，有10.73%的戶為單身老人戶，老年人與未成年生活在一起的為1.5%。此外，我國農村獨生子女在大幅增長，家庭結構呈現“4-2-1”或“8-4-2-1”的趨勢，以家庭養老為主體的老年保障模式將使未來子女在養老問題上不堪重負。這些變化，對我國農村傳統的家庭養老模式提出挑戰。

其次，土地保障受到自然與市場雙重風險的挑戰。土地是大多數中國農民賴以生存的基礎，也是農村養老的最可靠、最基本的保障。農村城鎮化及鄉鎮企業的發展以及農村干部非法違規占用良田建房等，再加上農村人口的絕對增加，使得人均耕地面積不斷減少。另外土地的質量不斷下降與頻繁的自然災害都導致了農村土地再也不能保障農民養老。當前農村家庭保障與土地保障受到經濟社會等方面的挑戰，這些都說明農村養老保障必須由家庭保障轉向社會保障。

2.農村社會養老保險制度存在缺陷

農村社會養老保險是我國歷史上第一個針對農民的正式的社會保障制度，但就全國的總體情況來看，目前農村社會養老制度仍然處于極低的水平上，仍存在著許多有待克服的缺陷與不足，主要表現在如下幾個方面:

首先，農民繳費能力有限，養老保障水平低，難以滿足基本生活需要。

由于各種因素的制約，我國農民收入較低，據統計，2000 年農民的人均土地收入僅為1090.67 元，而同年人均生活消費現金支出為1284.74 元，無法滿足最基本的生活支出。這就導致他們的繳費水平較低，而最終致使他們的養老待遇水平低下。按照民政部《農村社會養老保險交費領取計算表》計算，農民每月交費2 元、4元，交費10 年后每月可以領取養老金4.7 元、9.4 元，15 年后，每月可以領取9.9 元、20 元。若再考慮到利率下調、通貨膨脹、管理費等因素，農民領取的養老金更少，因此，這種制度就無法解決農民晚年生活窘迫等養老問題。農民繳費能力低下，進而所得到的待遇保障也較低，這就有可能推動農民選擇不加入該制度，這樣，就會形成一個惡性循環圈，嚴重制約該制度的發展。

其次，管理水平低，資金保值增值困難。

為保證農村社會養老保險基金的安全性，農村養老保險基金基本上是采用購買債券和存入銀行的形式實現其保值增值的。由于國家宏觀金融政策的調整，當銀行利率下調時，農村養老保險個人賬戶的承諾利息就會面對很大壓力。為使資金平衡運行，實踐中的許多地區養老保險賬戶的利率也會隨之下調，而民政部向農民承諾的基金增值率12.9%，并按照這一水平確定給付標準。并且，《方案》沒有按照國際通行的養老保險測算模式進行保險費和養老待遇的設計，養老金一經領取終身不變，很難適應市場經濟條件下社會經濟生活的快速變化，難以保證養老金的實際價值、老年人的購買力和生活水平不變或穩中有升，難以承擔現實及未來養老的重任。

3.對養老保障認識不足，相關法律法規不健全

農村養老保障意識落后主要體現在農村傳統養老與農民自身意識方面。在我國農村，農民賴以為生的是土地，因此，有地存在便是工作崗位的存在，直到身體衰老，不能進行體力勞動為止，而這時養老的工作也是由其子女接替?！皞€人繳納為主，集體次之，國家補充” 的社會保障資金來源體制也使得貧困農民因擔心繳納不起社會保障資金而放棄參與。正是這種“家庭養老”和“土地養老”的觀念依然根深蒂固的特殊性使得農民不太注意自己的養老保障問題，自我保障意識較差。另一方面，個別地方政府對農村養老保險重視程度不足，資金籌集難度大，監管不到位，也使得農村養老保險發展進程緩慢。

此外，相關法律法規制度不健全，未形成全國性的相關法律文件。目前，指導我國農村社會養老保險制度的法規文件有《縣級農村社會基本養老保險基本方案》和1995 年10 月19 日頒布實施的國務院辦公廳轉發民政部的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》，而與此相關的法律文件并沒有出臺，這樣的話，在日常生活中，各地方的農村養老保險管理機構無所適從，找不到介入的法律依據，致使該制度運行中難免存在不少問題，影響了農村養老保險的健康有序地發展。

二、完善我國農村養老保障的對策

1.從總體上來說， 需要推進農村單一的家庭養老模式的轉變， 建立家庭、社區、國家“三位一體”的養老模式

當前， 農村的基本養老責任還是由家庭承擔。而且， 在未來的一段時間， 家庭還將擔起向老年人提供經濟供養、生活照顧和精神慰藉的主要任務。然而隨著人口老齡化和家庭小型化、核心化的趨勢的發展，家庭已沒有能力獨自完成養老任務， 因此必須依靠社區和國家的支持。家庭、社區、國家在統一的養老體系中既可發揮各自作用，又互相聯系， 互相補充， 發揮整體養老功能。整體功能無疑大于各部分功能的總和，“三位一體”的養老模式將會達到最佳的養老效果。

其次，加速農村潛在剩余勞動力轉移，為農村社會養老保障體系的建立完善奠定堅實的經濟基礎。建立農村“三位一體”的養老保障體系需要經濟上的保證。增加農民家庭收入，提高整個農村經濟發展水平是根本之策。而目前最直接、最有效的途徑就是農民外出務工。只要農民富起來了，養老以及養老保障體系的建立就有了可能。

2.著力推廣新型農村養老保險

我國農村養老保險應采取自我養老、家庭養老、社區養老和社會養老多層次的養老格局，這四種養老方式相互補充、相互協調。發展的趨勢將是以社會養老為主體，自我養老為根本，家庭養老、社區養老為補充。

首先，應在經濟發達地區的農村改革現有的農村社會養老保險制度，發展新的農村社會養老保險。在加大政府財力、政策扶持的前提下，通過立法強制推行，由個人、集體和政府三方出資，以保證農村老年人最基本的生活需要，這是我國農村養老保險發展的必然趨勢。在經濟不發達地區，根據經濟發展水平的不同，以自我養老、家庭養老、社區養老為主，再逐步過渡到以社會養老為主。同時，政府應通過采取優惠措施，鼓勵農民自我養老，可以采取購買商業養老保險和個人強制性儲蓄養老保險的形式，彌補社會養老保險的不足，以減輕財政負擔。要努力建立起與本地經濟社會發展水平相適應的農村社會養老保險制度模式，更好地推動當地農村社會養老保險制度的發展。

其次，拓展資金來源渠道，促進其保值增值。第一，要增加保費收入，拓展資金來源渠道，制定不同繳費標準的養老保險，使得經濟條件好的農民可以選取保費高的險種，經濟狀況差一點的可以選擇保費低的險種;國家的各級財政應該合理調節財政支出結構，在不影響其他方面的情況下，調撥一部分資金補貼農村養老保險，從而調動農民參保的積極性，增加參保人數，擴大農村養老保險的覆蓋率，確保養老保險基金能得到較好的增值。第二，要拓寬基金的投資渠道，不能局限于購買國債和存入銀行，可以投資經營業績好的企業發行的企業債券和股票，不斷開拓農保基金增值新領域。第三，加強監督管理，確保基金安全增值。建立健全基金管理制度，堅決執行收支兩條線，嚴格實行?？顚Ｓ?，嚴禁擠占挪用。

3.提高對農村養老保障的認識，建立和完善農村養老保障的政策法規

首先，提高農民和政府對養老保障的認識。政府部門要加大宣傳力度，使農民能正確了解有關養老保險的政策，把有條件參加養老保險的農民都盡可能地納入保險體系中，增加參保人數，才能有效地發揮養老保險的風險共擔、互助共濟的功能;在欠發達地區，要降低養老保險的繳費標準，低水平起步，從而能夠讓更多人進入養老保險體系中。同時，各級政府及其工作人員要轉變觀念，加強對農村養老保險的重視程度。由于農村家庭的保障作用在逐漸減弱，農民對土地的依附程度也在減少。因此，加強農村養老保險制度的建設，有利于在農村勞動力重新分布的情況下，促進農村的穩定發展，解決農民的后顧之憂。

其次，加快農村養老保障的立法建設要體現強制性。國務院應該根據我國的實際情況把農村養老保險以行政法規的形式制定出來，規定農村養老保險的基本原則、保險對象、農保機構和被保險人應享有的權利和應承擔的義務、資金籌集方式、管理體制、資金的運營方式和監管機制等，形成農村養老保險的理論體系，進而使投保人和管理者增加信心，使農村養老保險能有效地推行。一般地講，社會保障是通過國家立法，制定各項社會保障法制、法規的形式，將社會保障范圍、對象、基本條件、資金來源、支付標準、管理辦法，以及政府、單位和個人三個方面的權、責、義等確定下來依法強制實施，如果不立法強制推行，就難以普遍提高國民福利水平。所以，強制性和法律性是社會保障實施的重要特征。

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