論“吃空餉”問題的制度成因

[摘要]近年來，“吃空餉”問題逐漸從公眾議程躍升至政策議程。從制度的視角梳理“吃空餉”的因果脈絡，市場經濟轉軌中行政主體的角色沖突、信息不對稱引發的道德風險和逆向選擇、實名制的政策時滯，以及監管缺位導致的風險成本過低，是造成“吃空餉”問題屢禁不止的主要成因。

[關鍵詞] 吃空餉 制度 成因

“吃空餉”是指財政供給人員或組織，通過各種非法形式占用財政供養編制、套取財政工資津貼，造成財政資金流失的腐敗行為。從制度層面分析“吃空餉”問題的成因，主要包括以下四個方面。

一、行政主體的角色沖突:經濟體制轉軌的邏輯必然

從新中國成立到上個世紀八十年代初，“吃空餉”較為罕見。隨著社會的急劇轉型，九十年代以來日趨嚴重。在計劃經濟時代，私人利益無道德和制度的優勢可言——私人利益是公共利益的附屬品甚至是犧牲品。但在市場經濟的轉型中，行政官員由不能有私欲的公仆，逐漸轉變成為個體公民和公務人員雙重角色的統一體。這種不可避免的角色沖突，使行政官員在公權力的使用過程中，必然兼顧公共利益最大化和私人利益最大化的雙重取向。若相關制度未及時跟進，那么個人利益的價值取向就極有可能滲透到公共領域。

部門利益化不過是利益個人化的“同胞兄弟”。“就政府而言，制度強制力的行使必然要求相應的機構和人員提供支持。”由于辦公經費按‘人頭’撥付，人不在單位上班，每月的辦公費照撥不誤;另外就是在編不在崗人員的工資并非都落到當事人的袋中，而是被單位挪用。在大多數地方實行辦公經費財政包干的背景下，單位對于外出人員既不設限，也不向上級匯報，不少人就與單位串謀“吃空餉”，利益均沾。

二、信息不對稱:道德風險與逆向選擇

委托代理理論將發生在合同之前的信息不對稱稱為“逆向選擇”，把發生在合同之后的稱為“道德風險”。[3]在財務制度和編務制度的執行當中，必然出現代理方利用雙方的信息不對稱而非法套取財政工資和津貼——引發道德風險，由此委托方也不得不采取緊縮的財政、編制政策(包括緊縮部門預算;嚴格控制編制總量;減少批準掛職、留職、進修、病休等等)，從而引起逆向選擇。具體表現為兩個方面。

1.當事單位與“吃空餉”者之間的信息不對稱。如兼職創業者的崗位多是遠離科室的基層中隊，閑時兼職，忙時上班，查時頂崗，且事先一般都和分隊長“打好招呼”，單位不易察覺。再如長期病假。是否符合病假條件、怎樣進行監督檢查等往往難以落實，造成部分人員利用醫療福利制度漏洞“吃空餉”。最后談掛職混崗。對于接受單位而言，由于掛職干部的工作關系仍在原單位，并且掛職時間通常不長，所以一般不愿分配實際工作，而且對掛職干部的考核評價也多是模式化的只言片語。對于派出單位而言，一方面空間距離必然造成監督離場。而且按照相關規定，派出單位只能“跟蹤管理，實地考察”。依此看來，掛職干部賦閑“吃空餉”就不難理解了。

2.“吃空餉”單位與相關職能部門之間的信息不對稱。首先，由于激勵機制的缺乏，機關單位在人事編制和工資自查方面動力不足，甚至蓄意隱瞞。其次，程序的失范也是主要原因。實際中的人員變動是由本單位主動上報人事部門(組織部和編辦)，然后手續經財政局、社保局，監管部門工作被動，為“調出不下編”提供了滋生土壤。再次，公務員的年終考核是由本單位評比上報且多流于形式，業績考核對“吃空餉”者形同虛設。

三、政策供給的時滯:編制實名制的硬傷

制度變遷理論表明，新的政策安排具有滯后性。[4]2008年以來，各個地區和部門清查“吃空餉”的主要手段是實名制，即對機關在編人員實行實名管理，確保實有人員、編制數量和財政撥付相互對應、聯動管理。盡管已初見成效并被總結推廣，但是實名制也逃不過時滯性的硬傷。

一方面，實名制面對在編不在崗者會出現政策失效。首先，對基層中隊的“吃空餉”者，由于刷卡簽到的缺陷，在編脫崗者不難遁形。其次，對于長期病假和掛職混崗的“吃空餉”者也是鞭長莫及。病休是公務員的合法權利，但沒有嚴格的病休醫療鑒定制度相配套。關于掛職混崗類，派出單位和接受單位既缺乏激勵也無暇監督，實名制對其也就無可奈何了。另一方面，實名制在執行中易遭遇技術規避。由于管理機構對編制只進行總量控制，并且編制辦對同級職能機構無監管權限，某些單位就通過提高機構規格、變更機構名稱、增掛牌子、改變機構隸屬等方式進行技術規避。這無疑使實名制在追趕“吃空餉”的路途上疲于奔命。

四、 懲罰機制的缺位:風險收益比的失衡

懲罰機制的缺位，導致風險收益比過低。首先表現在相關領導和單位集體尚未被追責。沒有關系的人是吃不到空餉的。諸如無編且無崗的“吃空餉”者，無疑和某些領導關系最為接近。再有，兼職創業、長期病休、脫產進修的情況一般都是和相關領導“打好招呼”的。除此之外，大部分“調出不在編”的都是領導人情味兒濃，人調走了仍在原單位拿工資。這幾種情形下相關領導不應逃脫問責。另外如單位索取離職員工的“管理費”，或冒領離職員工的工資以豐實單位“小金庫”的情況，機關單位作為行政主體理應被追究集體責任。其次，現行法律法規尚無明確條款與 “吃空餉”對接，導致“吃空餉”查處中無法可依、懲處過輕，真正開除、辭退的很少。面對巨大的收益誘惑，又沒有懲罰風險的顧慮，以身試法者前仆后繼也就不足為怪了。

參考文獻:

[1]張康之:尋找公共行政的倫理視角[M].北京:中國人民大學出版社，2002:326~327.

[2]洪巧俊:哪些人能吃空餉[N].南方周末，2007-05-10(2).

[3]張維迎:博弈論與信息經濟學[M].上海:上海三聯書店，1996:398~400.

[4]陳潭:單位身份的松動[M].南京:南京大學出版社，2007:27~28.