論我國農村集體土地權屬制度

摘要農村集體土地所有權制度改革是解決三農問題的焦點，農村土地所有制實行至今出現了性質不清、主體缺位、權限模糊、權能不全等詬病，已經阻礙了農村經濟的快速發展影響著著廣大百姓權益，至此我國應該努力構建一項具有中國特色的、能夠合理解釋與解決現實問題的符合現代社會發展需要的土地法律制度。

關鍵詞集體土地 承包經營權 主體缺位

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A

0 引言

土地所有權，是民法體系中的一個最核心的理論問題，有什么樣的土地所有權法律法律制度，就必然有與之相適應的政治經濟制度，而一項特定的土地所有權制度必然也會影響到其他相關政治經濟制度方面的發展與方向。當今中國改革開放初期實施的農村土地承包責任制的制度優勢得以充分表現出來，但農村的經濟發展進程逐步緩慢下來，并遠遠落后于中國的整體經濟改革進程。三農問題已經成為長期困擾普通老百姓和最高層的頭號難題。十多年的探索研究慢慢的集中于一個焦點之上，那就是農村土地所有權制度。如果對這一制度進一步分析會發現:在集體土地所有權從內容到形式上體現著所有權人與土地最緊密結合時期，以及集體土地所有權法律變現最完整的時期，也就是農民們付出沉痛代價的時期。集體土地所有權主體缺位、內容缺失、形成與配置不公平、行使與運行無績效等，可謂“罪惡累累”。①因此，以徹底解決中國三農問題為目標的改革，想要是廣大農民的生活水平真正得到保證與提高，將不得不從集體土地所有權制度的變革開始分析。筆者在此對農村土地所有權制度所面臨的問題以及改革方向做一些分析。

1 當前農村土地權制度中存在的問題

由我國經濟體制改革所帶來的土地制度的改革，已經經歷了二十多年的社會實踐，不可否認，改革初期所進行的土地法理論研究都集中于迫切改變現實問題，研究不免漏洞，對此，在現階段，當經濟體制的改革進程逐步將我們冷靜分析思考，這多年來農村集體土地所有權制度的改革所出現的問題。在此旨在通過總結以往研究討論，對農村土地所有權制度出現的問題作出一些歸類，努力尋求一些具有科學性對改革具有幫助的分析。

1.1 性質不清

目前，關于集體土地所有權的性質學界存在這多種觀點。例如法人說即，認為集體土地所有權應以法人模式來規范村農民集體表現為各個獨立的集體經濟組織，這些集體經濟組織是由個人聯合起來的具有法人資額的組織。②共有10種代表觀點學說。不同學者對集體土地所有權的認識差異反映了集體土地所有權本身構成影響因素的多樣性。這種多樣性直接影響到了法院對具體案件的審理，立法機構同樣也不能通過立法模式來明確集體土地所有權的法律性質。

1.2 主體缺位，權限模糊

事實上我國立法對集體土地所有權的規定很明確，在實踐中也沒有遇到障礙，但是農村集體土地所有權主題地位缺位，實際表示為法律所規定的的集體土地所有權在現在的土地法律制度下因功能缺陷而不恩那個有效的行使其所有權主體權利的情形，③集體土地所有權主體地位的在實際生活中徒有虛表。從法條上看憲法規定:“城市的土地屬于國家所有。”“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”由此可見，農村的土地歸農民集體所有。但是這些法律對土地所有權主體規定不清晰，農民集體所有屬于哪個范圍不明確，土地集體所有權由誰來行使和如何行使，也是不清楚的。在《民法通則》中界定鄉(鎮)、村兩級，而在《農業法》和《土地管理法》中則為鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織。由此農民集體所有的土地在法律上有多種主體;行政村、行政鄉鎮、農村集體經濟組織等。目前鄉農民集體經濟組織名存實亡，因此也就沒有了行使鄉農民集體所有權的代表，盡管村民小組在實踐中是最為主要的代行主體，但是其缺乏組織機構，不是獨立主體。同時又實行農村生產承包制，農村非農產業的轉移以及村民小組的合并，使得村民小組作為集體經濟組織也名存實亡。這些造成了土地權屬主體的嚴重虛位。

1.3 權能不全

現實中，集體土地所有權權能部分殘缺，學者稱其為“集體土地所有權的不完全性”。導致這一現象出現的緣由可以理解為:(1)集體土地所有權在使用權能和收益權能方面，明顯的存在以管理權互相排斥，替代所有權的現象。“國家實際凌駕于集體所有土地所有者之上，甚至具有超越法律之上的權力”。(2)法律上，集體土地沒有排他性使用權，沒有自由處分權。(3)集體土地權能不完整還表現為“集體土地之上他物權權力體系的不完整”。

1.4 主體權利得不到有效保護

我國的集體土地征收使得農民的土地權益收到剝奪。在有的學者看來，“國家給予公共利益需要，就可以征用集體所有的農地，征地補貼是由國家確定的、強制性的非市場價格，這就造成了農名不僅失去了土地，同時也使本應屬于集體的土地收益流入國庫，這是造成農民貧困的一個重要原因。”④

2 我國農村土地權屬制度的改革

通過對農村集體土地所有權制度問題的分析，我們可以看出中國集體土地所有權不是商品經濟的產物，而是因政治運動，國家公權力推動所成。這種制度模式與因市場而逐步形成的權利制度存在本質區別。農村集體土地所有權制度正日益凸顯諸多理論上的困惑和實踐中的矛盾，現代社會需要一個兼顧公平與效率的土地法律制度，因此可以從這幾點出發。

2.1 明確集體土地所有權權限

農業產權主要是圍繞農地所發生的權利關系，這是由農地在農業生產中的特殊地位所決定的。在市場經濟中，農地的產權可分化為:農地所有權，即排除他人對農地的控制權，由此還可派生出包括農地的占有權、使用權、收益權、處分權等權能。因此，完善我國農地權屬制度，首先要明確農地所有權的主體。目前，我國農村土地歸集體所有，集體應定為村一級為妥;其次應規定農地用益物權。尤其是在我國，土地所有權不能流轉，而僅土地使用權可以依法轉讓。在這種情況下，農地用益物權的作用更顯重要。⑤因此，只能通過強化農地用益物權人的地位來實現一種私有化權利—農村土地承包經營權，從而獲得物權法上一種產權地位，只有有了產權載體的時候，它才能進入市場進行交易，如此才能實現農村土地資源的優化配置。當然，當前強化農村土地承包經營權的途徑便是在物權法立法中使農村土地承包經營權真正、完全物權化。

2.2 健全土地流轉法律機制，合理配置土地資源

在農地適度規模經營以及集體土地資源的配置方面，在我國學界已經爭論不止，正如一些學者所說的，我國農地適度規模經營是要解決近幾年來生產資源在農村各業中的不合理分配問題，以提高農業生產率，增加農業收入，進一步解決在家庭聯產承包初期土地過于零碎細小，不利于土地利用和農業發展問題，從而進一步對土地、勞動力、資金和技術等生產要素進行合理組合以提高農業集約經營水平，從而徹底解決三農問題。目前，土地適度規模經營在經濟發達地區已由試驗轉向蓬勃發展階段，受到廣大農民的歡迎。但是，至今國家有關的農業法律仍沒有對其予以確認和規范。⑥因此，建議國家在修改《農業法》或制定有關農業法律法規時，對農業適度規模經營的有關問題予以規范。

2.3 “法人制”土地管理體系

對于農村土地權屬的改革上，也可引進法人制的管理。如前所述，我國農村土地歸農民集體所有，行使集體土地所有權的主體是集體組織，而不是集體成員。農民集體所有的土地在法律上有多種主體:行政村、行政鄉鎮、農村集體經濟組織等，現實中一般由村委會行使。然而，村雖不是一級行政單位，但村民委員會執行的任務，諸如協助鄉、民族鄉、鎮人民政府開展工作等，卻又有行使準行政組織職能之嫌。至少它是一種自治組織，執行一些社會公共職能，屬于公法主體，卻并不具備作為產權主體的法人資格。而且公法主體當然不宜作為經濟組織來管理產權。⑦那么，究竟由誰來做集體經濟組織以充當集體土地使用權的主體?筆者認為可以建議一種合作社性質的單位，作為私權主體，以解決現在有公法主體代行私法主體之職的現象，從而有利于防止公法主體不當干預私法主體的私權，徹底扭轉農村集體土地所有權虛位的現狀。

注釋

①關濤.大陸法系民法中的人役權——兼論民法典中的用益物權體系[J].法學論壇，2003(6).

②關濤.我國不動產法律問題專論.人民法院出版社，1999.

③劉俊.中國土地法理論研究.法律出版社，2006.

④朱顯榮.完善我國農地所有權問題研究.武漢大學學報，2008(1).

⑤王琢，許浜.中國農村土地產權制度論[M].經濟管理出版社，1996.

⑥陳小君等.農村土地法律制度研究[M].中國政法大學出版社，2004.

⑦吳敬璉.當代中國經濟改革[M].上海遠東出版社，2004.