有中國特色的公務員法律制度淺述

摘要自2006年《中華人民共和國公務員法》實施以來，我國公務員法律建設取得了令人矚目的成就，本文從公務員制度建設歷史出發，對我國公務員法律制度的現狀做出了一般性描述。

關鍵詞公務員 法律制度 制度建設

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A

所謂公務員法律制度，簡言之，就是通過制定法律和規章，對公務員依法進行管理的總稱。1985年出臺的《國家行政機關工作人員條例》是我國公務員隊伍建設開始的標志;1993年頒布實施的《國家公務員暫行條例》則標志著我國公務員隊伍制度化進入正式實施階段;2006年1月1日正式生效的《中華人民共和國公務員法》則是新中國成立以便第一部屬于干部人事制度管理總章性質的法律，是我國50多年來干部人事管理工作的重要里程碑，標志著我國公務員管理制度的進一步完善。

1 我國公務員的法律地位和公務員法調整的范圍

1993年以后我國才開始確立了公務員制度。根據《中華人民共和國公務員法》第二條之規定，我國公務員是是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。公務員和行政機關的法律關系不是經雙方協商而確立的，而是“法定”的，脫離這種關系的公務員是不存在的。這種關系基于兩種事實而發生:(1)某公民按照法律程序進入了國家公務員的隊伍，在一定行政機關中擔任了職務，從而享有并行使職權;(2)非公務員經有權機關授權而產生了職權，并依法行使該職權。行政機關和公務員的關系一經構成，便發生了以下內容:行政機關的職權，職責，權限和優先權一概溯及公務員;公務員在分享行政機關職權，優先權和分擔行政機關的職責和權限時，行政機關有權對分享和分擔物進行“再分配”;公務員實施行政管理活動，在形式上必須以行政機關的名義，在實質上必須按照行政機關的意志進行;公務員在這種形式和實質條件下所為，所引起的法律后果由行政機關承受;行政機關對公務員的過錯行為承擔責任;行政機關有權以自己的名義和按照自己的意志活動。

我國公務員法所確定的范圍與世界其他各國相比具有強烈的中國特色。英國及許多的英聯邦國家的公務員法所確定的范圍僅指中央政府系統中非選舉產生和非政治任命的事務官，不包括由選舉或政治任命產生的內閣成員及各部政務次官，政治秘書等政務官。美國的公務員僅指中央政府所有的公職人員，包括政務官與事務官，但適用國家公務員法規的只是事務官。日本和法國把從中央到地方政府機關的公職人員，國會除議員之外的工作人員，審判官，檢察官，國有企事業單位的工作人員都稱為公務員，并有“國家公務員”和“地方公務員”之分，有“特職”和“一般職”之分。根據我國現行的《中華人民共和國公務員法》的規定，國家公務員應概括為國家以法定方式任用的代表國家從事社會公共事務管理，行使國家行政職權，在中央和地方各級國家行政機關中履行國家公務的人員。

2 我國公務員法的淵源

公務員法的淵源，是指其形式意義上的來源，即公務員法來源于哪些法及有哪些法律規定所構成。我國公務員法的淵源主要有以下幾個方面:

(1)憲法。憲法是國家的根本大法，是公務員法的根本淵源，具有最高的法律效力。例如，我國《憲法》第27條明確規定“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率反對官僚主義”，“一切國家機關和國家機關工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。憲法的這些規定，既是制定公務員法的基本依據，又是對公務員活動的基本要求。

(2)法律。 全國人大及其常委會制定的有關公務員管理的專門的法律或其他法律性文件中涉及到公務員管理的一些規定都是公務員法的淵源。最典型的就是《中華人民共和國公務員法》，它包括18章共107條，對我國公務員制度的各個方面作了全面、系統的規定，是目前我國公務員法最重要的淵源，而《國務院組織法》、《地方各級人民代表和地方各級人民政府組織法》等都是公務員法的重要組成部分。

(3)行政法規。國務院制定的有關公務員管理的專門行政法規或其他行政法規中涉及到公務員管理的一些規定都是公務員法的重要組成部分。如廢除之前的《國家公務員暫行條例》，包括18章共88條，也曾對我國公務員制度的各個方面作了較全面與系統的規定，是《中華人民共和國公務員法》出臺之前我國公務員法最重要的淵源。

(4)部門規章。國務院各部門制定的有關公務員管理的專門規章或其他規章中涉及公務員管理的一些規定。如1994年1月11日發布《國家公務員職位分類工作實施辦法》。1994年6月7日制定的《國家公務員錄用暫行規定》，1996年7月31日發布的《國家公務員職位轉換暫行辦法》等都是目前我國公務員法的重要淵源。

(5)地方性法規和規章。主要指省、自治區、直轄市和省、自治區政府所在地的市及國務院批準的較大的市的人大及其常委會和人民政府指定的有關公務員管理的專門地方性法規和規章制度。這也是公務員法的淵源。

(6)自治條例和單行條例。民族自治地方的人民代表大會議依照當地民族的政治、經濟、文化特點制定的只適用于少數民族自治地區公務員管理的規章制度。

(7)法律解釋。在我國，法定的解釋有立法解釋、司法解釋及行政解釋，其中對有關公務員法的解釋，都構成公務員法的淵源。例如，在《公務員法》生效之前，國家人事部依據1993年《國家公務員暫行條例》中第87條“本條例由國務院人事部門負責解釋”規定，對該條例進行的解釋也成為公務員法的淵源。

3 我國公務員法律體系

公務員法律體系是指若干各有關公務員管理的法律，法規所組成的一個有機聯系、和諧統一的整體，一個完整的公務員法律體系由縱向體系和橫向體系兩部分構成。公務員法律體系的縱向法律體系是指依照公務員管理的法律、法規、規章的效力等級進行由高到低的依次排列而形成的法律體系。

公務員法律的橫向體系是指依照公務員的管理相關環節而制定的法律規范體系。它包括考試、考核、錄用等相關環節的法律與法規等構成的體系 。

(1)公務員的義務和權利。在《中華人民共和國公務員法》中有專門的條款來規定公務員的義務和權利。《中華人民共和國公務員法》第二章十一條到十三條對公務員的義務和權利作出了一般性、概括性的規定。其中第十一條是公務員應具備的條件，十二條是則對公務員的義務作了具體的說明:“公務員應當履行下列義務:模范遵守憲法和法律;按照規定的權限與程序認真履行職責……”，第十二條則對公務員可以享有的權利作了概括:“國家公務員享有下列權利:非由法定事由，非經法定程序不被免職，降職，辭退或者行政處分……”，總體而言，我國公務員的權利與義務相互統一，在要求履行相應義務的同時，也提供了包括身份方面的權利、職務方面的權利、經濟方面的權利、政治方面的權利在內的廣泛的權利作為公務員盡職工作的保證。

(2)公務員的職位分類。國家應當根據科學的公務員職位分類，設置公務員職位并與國家組織、編制相互配合，根據《中華人民共和國公務員法》第三章中第十四條“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。國務院根據本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規定”，公務員的職務可以分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別，而在之后的十六條和十七條又對公務員的職位分類做出了明確具體的規定。

(3)公務員的錄用、考核與培訓。國家公務員的錄用堅持公開、平等競爭擇優的原則，采用考試或嚴格考核的辦法，按照德才兼備的標準擇優錄用。1993年的《國家公務員暫行條例》第四章第十三條至第十九條對公務員的錄用的條件、方式、程序都作了原則性的規定;1994年3月8日人事部頒布了《國家公務員考核暫行規定》共6章，20條對公家公務員考核的內容，標準等都做出了明確的規定;1999年6月7日，人事部又發布了《國家公務員錄用暫行規定》，該《規定》共九章39條對公務員錄用的管理機構，招錄計劃，報考的資格審查、考試、考核、錄用、回避、監督與違紀都作了明確的規定;《國家公務員暫行條例》第五章第二十條至第二十六條對國家公務員考核的原則、方式等作了規定，即國家公務員管理機構按照管理權限，對國家業務類公務員的德、能、勤、績進行全面考核，重點考核工作實績。2006年的《中華人民共和國公務員法》中，在參考了上述條例與規定的相關條款后通過相應的條文(第四、五、六章第十六章)，對公務員的錄用、考核與培訓作了更具法律權威性的規定。

(4)國家公務員的獎勵與懲戒。國家公務員管理機構對工作中表現突出，有顯著成績和貢獻的以及有其他突出事跡的公務員給與獎勵。對公務員的獎勵，堅持精神鼓勵與物質獎勵線結合的原則與規定對公務員獎勵的程序，《中華人民共和國公務員法》第八章第四十八條至第五十二條對此做出了規定。關于公務員的懲戒方面，明確公務員必須遵守紀律，規定不得有違紀行為和處分的種類;公務員受行政處分期間，不得晉升職務和級別;處分公務員必須依照法定程序。《中華人民共和國公務員法》第九章對此做出了明確的規定。

(5)國家公務員的職務任免、升降、交流、調任、轉任、輪換、掛職鍛煉以及任職回避。國家公務員管理機構對國家公務員通過法定方式和程序給與任用和免職。早在1995年國家人事部頒布的《國家公務員職務任免暫行規定》就對公務員的任用方式、任免機關、任免權限都做出了規定。國家公務員管理機構對公務員的德、能、勤、績進行科學的考核，對于優秀的公務員給與晉升。公務員按照其同級可以在國家各類機關內部交流，也可以與企事業的工作人員進行交流。交流包括調任、轉任等對種形式。國家公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系的，必須回避。《中華人民共和國公務員法》第六、七、十一、十三章對以上內容作出了相關規定。

(6)國家公務員的辭職、辭退、退休。《中華人民共和國公務員法》第十三章和第十四章對此次做出規定。

(7)國家公務員的工資保險和福利。《中華人民共和國公務員法》第十二章第七十三條至第七十九條對此做出明確規定。

4 我國公務員法律制度的特色

(1)我國公務員法律制度強調黨性。西方公務員制度強調公務員保持“政治中立”“無黨無派”不準參與政治活動。我國公務員法律制度強調保持黨性，強調堅持黨的領導，強調貫徹執行黨的路線、方針、政策。

(2)我國公務員法律制度強調民主性。把全心全意為人民服務作為公務員法的指導思想寫進《中華人民共和國公務員法》總則部分。把密切聯系群眾等作為公務員的基本義務;對公務員的考核實行民意測驗和民主考核等都體現了我國公務員法的民主性。

(3)我國公務員法律中沒有“政務官”和“事務官”之分。我國政府機關中政府組成人員和非政府組成人員，在產生方式有所不同，但是所有的工作人員，不論職位高低，都是人民的公仆，因此我國公務員無“政務官”和“事務官”之分。

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