協(xié)同管理:對地方政府債務風險監(jiān)管的探討

摘要當前，我國各級地方政府存在著一定程度上舉債度日現(xiàn)象，債務規(guī)模不斷擴大，加強對地方政府債務的監(jiān)管，控制地方政府債務風險，對于穩(wěn)定地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，有著重要意義。本文在闡述協(xié)同論一般原理的基礎上，揭示該理論體系對我國地方政府債務風險監(jiān)管的啟示，從而為我國地方政府債務監(jiān)管提供了一種新的視角和啟示。

關鍵詞地方政府債務 風險 協(xié)同論 監(jiān)管

中圖分類號:C93文獻標識碼:A

1 對地方政府債務風險的分析

地方政府債務是指由地方政府及其所屬部門舉借或依法擔保以及在特殊情況下需由政府償還的債務。地方政府債務如同一把“雙刃劍”，適度的舉借，不僅能緩解政府財力不足的矛盾，而且能有效促進地方經(jīng)濟的發(fā)展;但如果負債過度或管理失控，將嚴重影響地方經(jīng)濟的發(fā)展和財政的正常運行。

地方政府債務風險主要分為內(nèi)部風險和外部風險。

1.1 外部風險

(1)政治風險。一旦地方政府資不抵債，地方政府“破產(chǎn)”，不僅影響本轄區(qū)居民的生活質量，甚至影響地方政府的安定，造成地方政局不穩(wěn)，嚴重時還會轉化成一種政治風險。

(2)宏觀經(jīng)濟政策風險。是指國家政府根據(jù)當前的宏觀經(jīng)濟形勢，制定相應的宏觀調控措施，影響宏觀經(jīng)濟走勢，使地方政府投資環(huán)境發(fā)生變化，進而影響投資收益的過程。

(3)經(jīng)濟增長速度和通貨膨脹風險。是一種系統(tǒng)性風險，若經(jīng)濟處于低迷期，或者通貨膨脹期，居民購買力下降，則地方政府的投資收益會受到影響。

(4)其它風險。是指由于自然災害、戰(zhàn)爭等不可抗力因素的出現(xiàn)，嚴重影響金融市場的正常運行，從而導致地方政府投資資產(chǎn)收益降低或損失。

1.2 內(nèi)部風險

(1)信用風險。地方經(jīng)濟增長有限，財政收入有限。如果地方政府借款金額超過還款能力，到期不能歸還貸款，甚至難以付息，將嚴重影響地方政府的公信力。

(2)擔保風險。擔保風險是指地方政府為地方企業(yè)貸款提供信用擔保，從金融機構或其它渠道融資，而企業(yè)經(jīng)營效益不佳，到期不能承擔還本付息，作為擔保人，政府的信譽也會大打折扣。

(3)機制風險。我國政治生活中的干部任用與任期制度，中央政府對地方政府官員的任免有著決定性的作用，而中央政府對地方政府官員的考核主要通過單純的經(jīng)濟指標來評價，地方政府領導干部行為短期化，一些地方政府領導為了在有限任期內(nèi)顯示“政績”，獲取政治資本，往往會選取花錢多辦事情，不惜一切大肆融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設，很少考慮貸款的風險及以后還貸。

(4)再籌資風險。再籌資風險是指地方政府貸款風險過高而失去或減少籌措其他籌資的機會而帶來的損失。政府貸款實際上是一種負債經(jīng)營戰(zhàn)略，如果超額負債，則會增加政府的資產(chǎn)負債率，降低政府信用度，造成不安全感，影響其它渠道融資的機會。

(5)投資風險。投資風險是指由于政府投資決策失誤而帶來的政府投資回報變化。

2 地方政府債務風險監(jiān)管的理論基礎:公共選擇理論

以布坎南為代表的公共選擇學派提出了公共選擇理論。該理論的基本出發(fā)點是“經(jīng)濟人”假設:市場經(jīng)濟活動中，人們的經(jīng)濟理性。這種理性表現(xiàn)在作為消費者，要以最低的價格獲得最大的利益;作為廠商，要以最少的投入獲取最大限度的利潤。即在經(jīng)濟市場上，個人受利己動機支配追求個人利益最大化。而在政治市場上，西方主流經(jīng)濟學家認為，個人的動機和目標是利他主義，超越了個人利益。政府和政治家更是沒有利己心專為公眾謀取社會福利的。公共選擇理論認為，作為政治市場主體的政府，是一部分選民、利益集團的代表，政府的活動代表這部分選民、這部分利益集團的利益。可能有許多利益團體出于私利而進行游說活動，推動政府實行一些會帶給他們利益、但卻犧牲了廣大民眾的錯誤政策。因此，政府活動也應該納入經(jīng)濟人假設的分析框架之內(nèi)。地方政府債務是一個經(jīng)濟行為，政府應把對地方債務的監(jiān)管權力交給一個具有獨立性的外部管理機構。

3 對地方政府債務監(jiān)管的探討:協(xié)同論

協(xié)同論是20世紀70年代以來在多學科研究基礎上逐漸形成和發(fā)展起來的一門新興學科，是系統(tǒng)科學的重要分支理論。其創(chuàng)立者是德國學者赫爾曼·哈肯(HermannHaken)，包括四個基本特征:(1)系統(tǒng)協(xié)和性。協(xié)同論指出，在一定條件下，子系統(tǒng)相互作用和協(xié)作運行產(chǎn)生的作用要超越各子系統(tǒng)的單獨作用，從而加強整個系統(tǒng)的統(tǒng)一作用和聯(lián)合作用。(2)整體功能性。整體是有部分組成的。整體的功能不僅是各部分功能的總和，而且還包括各部分相互聯(lián)系不斷優(yōu)化產(chǎn)生的功能。(3)動態(tài)調整性。系統(tǒng)的結構決定系統(tǒng)的功能，不同的結構可以產(chǎn)生不同的功能，合理組織系統(tǒng)各要素，促使系統(tǒng)各要素的有序運動，可以最大限度發(fā)揮系統(tǒng)功能。(4)反饋調節(jié)性。系統(tǒng)中各子系統(tǒng)通過外部其他系統(tǒng)對自己的認識、確認，確定其應有的位置，并根據(jù)所處的位置進行調整或重新確立目標，重新定位，進而達到應然狀態(tài)。

根據(jù)協(xié)同論原理，加強對地方政府債務的協(xié)同監(jiān)管，我們可以采取以下措施:

3.1 盡快著手，聚集各方力量，建立一支獨立、精簡、高效的地方債務監(jiān)管委員會

當前，不論是中央還是地方，沒有一個對所有政府債務進行統(tǒng)一管理的部門，建議建立一支獨立、高效、統(tǒng)一的地方政府債務監(jiān)管委員會，其會員由財政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會派出人員聯(lián)合組成，由國務院直接領導。監(jiān)管委員會實行垂直管理制。對跨市場風險、系統(tǒng)性風險而言，一支強大的地方政府債務監(jiān)管委員會，不僅對建立動態(tài)的風險識別、計量、監(jiān)測和控制機制，而且在制定突發(fā)事件危機處理應急預案上，更具優(yōu)勢。監(jiān)管委員會在此基礎上實現(xiàn)宏觀調控與審慎監(jiān)管的有機結合，最終實現(xiàn)監(jiān)管成本降低，監(jiān)管效率提高的目標。

3.2 加快監(jiān)管信息網(wǎng)絡平臺建設，促使監(jiān)管信息傳播渠道的暢通無阻

監(jiān)管信息的真實性、準確性、完整性，是進行監(jiān)管的重要依據(jù)。在設立完善的監(jiān)管機構的基礎上，要提高監(jiān)管的效能目標，因此，我們要加強對監(jiān)管信息技術的建設。通過建立高效的、科學的、便捷化的信息網(wǎng)絡技術平臺，在這個信息平臺上，實現(xiàn)監(jiān)管資源、監(jiān)管信息共享，最終提高監(jiān)管主體的協(xié)同程度。為此，我們一要加快各監(jiān)管主體之間的監(jiān)管信息網(wǎng)絡系統(tǒng)建設，保障監(jiān)管空間上的統(tǒng)一性和時間上的連續(xù)性;二是在地方債務各主體之間建立信息共享接口，架設信息通道從而實現(xiàn)地方政府債務的協(xié)同監(jiān)管;三是建立信息披露機制，讓公眾對本轄區(qū)地方政府債務的規(guī)模、用途等有明確的了解。

3.3 發(fā)揮中介服務機構在地方政府債務中的協(xié)同監(jiān)管作用

地方政府債務監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)都需要中介服務機構的監(jiān)督與參與，這些中介服務機構包括會計師事務所、審計師、精算師、律師事務所以及資信評估機構、投資咨詢機構等。它們分別階段性的參與部分外部監(jiān)督活動，并向轄區(qū)內(nèi)公眾提供信息服務，使社會公眾能夠獲得并準確理解有關地方政府的借債規(guī)模、債務償還等信息。現(xiàn)階段，我國的中介機構很不發(fā)達，與國外差距很大。我國的中介服務機構缺乏獨立、客觀、公正的中介服務標準。為此，要借鑒國外中介機構的經(jīng)驗，加快其市場化改革進程，培養(yǎng)一支信譽度高、獨立性強、客觀性高的會計、審計、精算、律師法律服務等中介機構，完善中介服務機構的行業(yè)自律、自律管理機制，進而為地方政府債務監(jiān)管提供協(xié)同監(jiān)管作用。

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