關于中國旅館業立法的思考

摘要 本文集中討論了中國旅館業立法的必要性和迫切性、中國旅館業立法的現實基礎、中國旅館業立法的幾個關鍵性問題等3方面內容。中國的旅館業立法勢在必行，目前已經具備了堅實的社會基礎和較為充足的立法條件。在中國旅館業立法中有5個關鍵性問題必須引起足夠的重視，這些問題分別是旅館業立法的指導思想、旅館業立法的位階、旅館法的調整范圍和基本內容、旅館業立法和實施機制的關系以及旅館業國內立法和國際立法的銜接。

關鍵詞 中國;旅館業;立法

中圖分類號 F59

文獻標識碼 A

[文章編號 1002-5006(2010)11-0073-06

前言

旅游是市場經濟發展產物，而市場經濟是法制經濟，因此，在旅游運行領域必須加強法制建設是一個合乎邏輯的結論。

在中國旅游法制建設中始終有一個不容忽視的問題，這就是旅游法律法規的失衡。作為旅游發展根本性大法的《中華人民共和國旅游法》至今尚未出臺，在旅游的各分支領域，法律法規發展狀況也是不平衡的。旅游交通運輸、旅游資源開發利用保護和旅行社經營管理方面的法律法規相對較為充分，而旅館業立法卻明顯缺失。

旅館業是中國旅游業中發展最快的行業。進入20世紀80年代以來，各種類型、各種規模的賓館、飯店、酒店、旅館、接待中心等雨后春筍般地出現于華夏大地。旅館業的繁榮為中國旅游業的發展提供了重要的設施基礎，外國酒店集團的涌入進一步促使中國旅館業以至整個旅游業與國際接軌。然而令人遺憾的是，中國旅館業立法從總體上看卻處于近乎空白狀態。現在正在發揮作用的除了20世紀50年代初期由公安部頒布的關于旅館業治安方面的和國家旅游局在20世紀80年代頒布的關于飯店星級評定的兩個部門規章之外，幾乎沒有其他全國性的法律規范。當然，各省會有一些旅館業方面的地方性法規，但它們適用范圍僅限于各自的轄區。

旅館業立法總體缺失的負面影響是顯而易見的:由于這一缺失，使旅館業經營中一系列重要的社會關系得不到有效的調整，使一系列矛盾、問題和糾紛的解決缺乏直接的法律依據，從而嚴重制約著中國旅館業以至整個旅游業的健康順利發展，嚴重制約著中國旅館業以至整個旅游業進一步與國際接軌，走向全球。

本文嘗試探討關于中國旅館業立法的幾個關鍵性問題，給出相應的解決思路，為中國旅館業立法工作提供借鑒。

一、中國旅館業立法的必要性和迫切性

1 旅館在社會生活和旅游發展中扮演的重要角色

旅館在中外都是最古老的行業之一，旅館業的歷史在西方可以追溯到古希臘時代，中國自戰國起就有了民間的旅館，并且和經濟生活共存亡。歐洲自產業革命以后進入市場經濟社會，旅游成為一種普遍的社會現象，旅游業成為一種迅速發展的新興產業。按照旅游學界通行的關于旅游要素構成的劃分，“住”是一個不可或缺的要素?？v觀歷史，我們可以看到，旅館在社會生活和旅游發展中始終扮演了一個十分重要的角色。

首先，旅館是旅途漂泊者的棲息處。旅客經過整日疲憊不堪的旅行，急于在夜幕降臨之前找到一個棲身的地方，緩解旅途勞頓，稍微恢復體力，以利于翌日的長途跋涉。其次，旅館是使旅客免于匪盜襲擊的避難所。尤其是往日的旅途，不僅充滿艱辛，而且危機四伏，旅客隨時都可能受到匪盜的襲擊。所以無論中外，自古代起，旅館就擔負著保護旅客人身和財物安全的職責，從而自古代起旅館業就始終是一個特殊的行業。最后，旅館是現代社會生活的“多功能廳”。進入現代社會以后，旅館的功能已經遠遠超出提供住宿、保護安全的范圍。隨著各國經濟貿易的發展，旅游的興起，旅館越來越多地成為各種洽談、交友、會議、展覽、娛樂的理想場所，成為社會生活的“多功能廳”，一些經營出色的旅館本身就已經成為旅游目的地。

然而，盡管旅館的營業范圍在不斷擴大，但它的基本功能，即提供住宿、保護安全的功能卻貫穿始終，這就是為什么旅館在古今中外都作為一個特殊的行業，都受到立法特別關注的最根本的原因。旅館業是法律關系和法律問題甚為集中的行業之一。

2 旅館業錯綜復雜的法律關系和法律問題分析

在現代旅館業經營中存在著大量錯綜復雜的法律關系，如果用列舉的方法提出則不勝枚舉，為了研究方便，本文分類提出并做出分析。

按照當事人權利義務是否對等可以分為縱向的和橫向的法律關系。前者指旅館經營人與國家相關主管機構之間，例如與旅游、工商、稅務、海關、價格等主管部門之間的法律關系?？v向法律關系的核心特點是旅館經營人要依法經營，遵守國家和政府的有關法律法規，接受政府相關主管機構的管理和監督;后者指旅館經營人與旅客之間以及與商業伙伴之間的法律關系。橫向法律關系的特點是雙方權利義務既是平等的又是對等的。

按照當事人權利義務是否以某種契約為根據，分為契約性和非契約性法律關系。在旅館業經營運作中，以契約性關系占巨大比重。旅館經營人與旅客之間以及與其商業伙伴之間要形成大量各種各樣的合同、契約、協議，通過這些法律文件規定雙方之間的權利、義務和責任。契約關系屬私法性關系，在不超越法律允許的范圍內。適用契約自由和當事人意思自治原則。非契約關系在平等主體之間主要是因侵權行為引起的民法上的債權債務關系。

按照當事人是否屬于同一國家可以分為國內法律關系和涉外法律關系。這里需要說明的是，隨著中國旅館業、旅游業以至整個經濟貿易活動都在進入國際大循環，中國也和世界上多數國家一樣，對本國境內的外國主體給予國民待遇，“涉外”這個概念在不斷淡化，但是，涉外法律關系畢竟有很多不同的特點需要引起足夠的關注，涉外法律關系的處理畢竟有很多與國內法律關系不同之處。例如，中國旅館和國內商業伙伴之間的商務合同一定要以中國法律為準據法，但是與國外商務伙伴之間的合同，除了法律的強制性規定之外，則允許當事人自行對準據法做出選擇。

關于旅館業經營中的法律問題，本文僅選擇當前較為突出的、特別是迫在眉睫的幾方面問題做出分析。

首先是旅客住店期間合法權益保護問題，主要包括旅客住店期間人身和財物安全的權利、個人隱私受到正當保護的權利、寧靜住宿不受侵擾的權利和服務項目要求保證質量并且收費合理的權利。確有一些旅館片面追求經濟效益，置旅客的權益于不顧，所提供服務項目的性價比嚴重失衡;確有一些旅館防范意識較差，給違法犯罪分子侵犯旅客人身和財物安全的行為提供了可乘之機，對旅客構成直接威脅;也確有一些旅館法制觀念淡薄，無意或有意地侵犯了旅客的住宿安寧權、個人隱私權等方面合法權益。隨著消費者自我保護意識不斷增強，旅客對旅館的投訴率不斷上升。不少旅館對于此類投訴經常是百般抵賴，對旅行社或其他單位組織的團體游客經常以旅館與他們沒有直接的合同關系為理由，一推了事。有一些自我保護意識很強、堅持斗爭的旅客將旅館告上法庭，這時他們便會面臨另外一個困境，即由于中國旅館立法缺位，法官在處理雙方糾紛時沒有直接的法律依據，解決效果不佳。

其次是旅館業的經營管理規范問題。當前中國旅館業的經營狀況可以概括為“花樣有余，規范不足”。單就名稱而言就是五花八門，同是住宿接待設施，有的叫做旅館，有的稱為賓館、飯店、酒店，也有的取名為會館、大廈、中心……固然名稱不必統一，但名稱與行業性質、經營主業卻不能相去甚遠;再看經營項目、經營標準和經營行為也是形形色色。有不少旅館所奉行的信條是:只要盈利，無所不能。上述混亂狀況的受害者既包括顧客又包括旅館本身。遺憾的是，由于中國旅館立法缺位，沒能提供旅館業經營管理的相關法律規范和法律標準，從而難以在旅館業建立良好的行業秩序。

最后是旅館業國際合作的法律環境問題。隨著中國旅游和旅館業的不斷國際化，對外業務聯系不斷擴大。世界知名的旅館業跨國公司大舉進軍中國，對于這些來自市場經濟高度發達的西方公司來講，在華的經營無論是競爭還是合作都要求有一個健全完善的法律環境，其中旅館業的立法，理應構成這一法律環境最重要的核心部分。然而，由于目前中國旅館業專門立法缺位，各種合作協議缺乏直接的、專業性的法律依據，使國外合作者感到缺乏“最可靠的政府保證”，從而經常對合作望而卻步，這對中國旅館業與國外同行的交往合作已經構成障礙，是一個不容忽視的問題。

3 旅館業立法勢在必行

從以上對旅館業務領域權利義務關系以及相關矛盾和問題的分析可以清楚地看出，中國的旅館業立法勢在必行。

第一，旅館業立法是旅客合法權益的根本性保障。此處所言根本性保障包括兩層含義:一是指權威性，因為法定的權利義務是以國家的強制力作為后盾保證實施的。違反法定義務必須承擔相應的法律責任。當事人拒不執行法定義務，法院可以依法強制執行;二是指專業適用性，因為旅館業立法是專門針對旅客與旅館之間特定內容的權利義務，遵循旅館業自身發展的固有規律進行的，它對旅客住店期間各項合法權益的保護效果，是借用通用性法律進行調整所不能比擬的。例如，雖然旅館和旅客之間的關系是合同關系，原則上可以列入合同法調整的范圍，但是通用性的合同法主要是調整有形產品交易合同當事人之間的權利義務，而作為旅館產品的服務卻是無形產品，其突出特點是很難有一個十分客觀的質量標準，從而在旅館合同履行效果的認定上會有很大難度。又例如，旅客在住店期間，經常會由于旅館方面的過錯而遭受非物質性權益損害，為此會提出精神損失的賠償要求，由于旅游的本質屬性是文化，旅游產品，包括旅館產品，總體上屬于精神文化產品，因產品缺陷導致的損失當屬精神損失，所以，要求精神損失賠償應認為是天經地義的。但是，目前的通用性法律，僅僅承認和支持侵權行為導致的精神損失的賠償要求，對旅客因旅館違反合同所致精神損失的賠償要求，并沒有相應的肯定性規定。這些例證都表明，對旅館業務這種專業性較強的權利義務關系，必須通過體現該類權利義務特點和規律的專門性法律，即旅館法做出規定。

第二，旅館業立法是建立中國旅館業良好秩序的核心途徑。以立法形式對中國各類旅館在其業務運作中的各種行為規范、權利義務責任、應為、可為和勿為做出規定，能夠有效地建立起整個旅館業的良好秩序。此處之所以稱之為核心途徑，是指旅館的法律規定為行業公約、企業章程、業務合同和契約的規定提供法律依據。

第三，旅館業立法是中國整個旅游立法的重要分支和重要組成部分，并且和旅行社、旅游交通、旅游資源等其他分支立法之間有著內在的邏輯關系，構成一個有機的整體。旅館業立法從一個側面反映和保障了中國旅游立法工作的健全和完善。

第四，旅館業立法能夠為中國旅館業的國際接軌提供良好的法制環境，有利于中國旅館業進一步擴大對外交往與合作，有利于中國旅館業進一步順應全球旅館業發展趨勢，融入國際旅館業大家庭，從而促進中國旅館業和整個旅游業的健康快速發展。

二、中國旅館業立法的現實基礎

中國的旅館業立法不僅是必要的，而且是可行的，綜觀各方面條件應當認為，目前已經具備了較為堅實的現實基礎。

1 中國旅游業和旅館業的發展

隨著改革開放的不斷深入，中國旅游業和旅館業取得了突飛猛進的發展，在旅游業發展中，游客出游方式的多樣化，尤其是國內旅游的旺盛對旅館業的發展起到了決定性的作用。

旅館業本身的發展對旅館業立法提供的社會經濟基礎條件主要體現為兩點:

一是旅館的數量、類型、等級、經營規模、服務項目范圍等方面的發展變化使國家立法機關能夠較為準確地確定旅館法的調整范圍、基本原則、主要內容和調整方式。

二是在旅館業運作中產生的各種錯綜復雜的權利義務關系，以及其中發生的各種矛盾、糾紛和問題為旅館業立法提供了充足的調整對象。

2 中國相關法律和政策提供的立法依據

改革開放以來，中國的社會主義法制建設取得了可喜的成就，現行的相關法律和政策，尤其是在經濟建設、第三產業發展等方面的法律政策為旅館業立法提供了依據。例如，中國的公司法、合同法、稅法、外商投資企業法等方面的法律都是旅館法重要的立法依據。需要注意的是，行將制定的旅館法作為中國整個法律集群的一個組成部分，需要保持和現行法律的協調。

3 國際經驗提供的借鑒

“他山之石可以攻玉”，在旅館業立法方面，國外有許多成功的經驗可以為我們提供有用的借鑒。在旅游業和旅館業發達的西方國家，例如美國，很早就有了較為系統完善的旅館法律或法規。旅館業在全球的運作都在遵循一個共同的規律，這就使我們可以吸收西方國家旅館法中的合理成分，結合中國國情拿來為我所用。國家旅游局在這方面已經積累了許多成功的做法。在20世紀80年初起草旅游基本法時就曾參考了二十多個國家的相關法律法規。

三、中國旅館業立法幾個關鍵性問題

1 旅館業立法的指導思想

根據筆者的理解，中國旅館業立法的基本指導思想主要有以下幾個方面:

首先是遵循旅游和旅館業的基本規律。法律作為上層建筑，首先是要適應它所服務的經濟基礎。所謂適應，第一要求就是遵循它的客觀規律。只有這樣，法律對權利義務的規定才能有效地調整當事人之間的關系，解決其間的矛盾和問題。反之，則必然在實踐中碰壁。這方面國內外都曾有過失敗的教訓。最典型的例證就是1972年世界旅行社協會聯合會起草的一個旅館管理方面的國際法規，當時的起草人基本上都是律師，在法律方面是行家里手，但是由于他們不熟諳旅館業務，遂使其起草的法規因嚴重脫離實際而宣告破產。如果一部法律因脫離實際而失效，其負面影響不僅是不能正常地調整社會關系，而且會使法律的嚴肅性、權威性受到質疑。

第二是人本主義理念。在旅館業立法中，以人為本的實質就是以旅客為本。道理很簡單，旅游者或旅客是旅游活動、旅游業和旅館業的核心主體，沒有他們，旅游業和旅館業無從產生和發展。旅游者、旅客也是旅游和旅館業法律關系的核心主體。以旅客為本的第一要求就是尊重旅客的人格、尊嚴以及各項相關的合法權益。旅館作為公共設施對整個公眾開放，只要旅客愿意并且有能力支付相關費用，都應一視同仁地加以接待，不能因民族、種族、宗教信仰、政治等方面因素對其中一部分人加以歧視。人本主義思想應貫穿整個旅館業立法的始終，應充分體現在旅館法對各項相關權利義務的規定中。

第三是平等地保護旅客和旅館雙方的合法權益，保持法律的公正性。需要指出的是，強調以旅客為本主要是出于旅客是旅游和旅館業務的核心服務對象，同時出于消費者權益立法中對作為弱勢群體的消費者須加以特別保護的考慮，但這并不意味著對旅館合法權益的任何否定和忽視。因為在法律上旅館和旅客雙方是平等的法律關系主體，雙方的權利義務是對等的。旅館法作為體現公正和正義的法律必須平等地保護雙方的合法權益。這一思想也應在旅館法對相關權利義務的規定中體現出來。這對于糾正目前旅游業務中存在的一部分消費者維權過度，以至侵犯到旅游和旅館經營者合法權益的錯誤傾向具有重要的現實意義。

第四是與國際旅館業通行做法保持一致的思想。旅游業和旅館業都是跨越國境的業務，在全球遵循同一個客觀規律，中國的旅館業正在不斷地國際化，因此，中國旅館業的經營也需要和國際通行做法保持一致。在旅館業立法中也要貫穿這一思想，并且從對相關權利義務的規定中充分體現出來。

2 旅館業立法的位階

鑒于旅行和旅游的發展使旅館業務成為一個遍及全國以至全球范圍內的業務，也鑒于旅館業運作領域內法律關系的錯綜復雜性，調整旅館業的法律規范應當是處于高法律位階，即由國家最高立法機關全國人民代表大會或其常務委員會制定并在全國范圍內適用的《旅館法》，僅憑行政法規已經不足以調整旅館業的法律關系。如此之高的權威性一方面是建立中國旅館業良好法律秩序的需要，另一方面也是為中國旅館業順應全球旅館業務的發展趨勢，不斷實現與國際接軌，進一步擴大國際合作創設良好的法律環境。

為了旅館法能夠有效地實施，加強其可操作性，可由國家最高立法機關全國人大或其常委會或者由國家最高行政機關國務院制定配套性的實施細則或實施條例。

3 旅館法的調整范圍和基本內容

旅館法的調整范圍和基本內容的確定是一個值得認真研究的問題，因為它直接關系到這部法律的實施效果。

首先，旅館法作為一部正式的法律，從形式上應體現充分的完整性、正規性，它應由總則、分則、附則三個部分構成?？倓t部分要規定該法的一般原則和一些通用性條款;分則部分應就旅館業各主要領域的權利義務關系分章做出規定;附則部分一般要規定一些程序性條款。

根據中國旅館業的實際情況，同時參考國外同類法律，筆者認為，作為旅館法核心的各章主要應包括以下內容:

第一是有關定義條款。定義條款的作用一是要對一些關鍵性名詞、術語，例如旅館、飯店、賓館、旅客、房客等在本法意義上的含義做出界定，避免不同理解，更重要的是要通過這種界定確定本法的調整范圍?？紤]到中國旅館在名稱、種類、規模等方面的復雜情況，對定義條款的規定必須給以足夠的重視。關于這一點筆者認為，只要是對公眾開放性營業的、具備旅館實質性業務特征和法律特征的，無論其名稱為旅館、飯店，抑或酒店、服務中心，都應列入旅館法調整的范圍之內。

第二是關于旅館的設立條件。鑒于旅館業在國內外都屬于特殊行業，關系到旅客的人身和財物安全，關系到公共利益和公共秩序，因此，旅館法對旅館的設立條件必須做出明確、嚴格的規定。其中，旅館經營者的從業資格、資金和技術基礎、旅館的建筑物、設備設施、治安保衛、公共衛生等方面條件的規定應作為核心內容。

第三是關于旅館在接受旅客方面的行為規范，主要是旅館通過預訂、直接入住等不同方式接受旅客時有關的權利義務條款。

第四是關于旅館在保護旅客人身和財物安全方面的行為規范，特別需要注意的是，必須明確規定旅館對旅客人身和財物安全承擔責任的時間和空間范圍、雙方在這方面的主要權利義務條款。對一些情況復雜、經常引起雙方爭議的環節，例如旅館設備設施的使用安全問題、旅客行李物品交存保管、損害賠償及其限額等問題的規定都要精心設計、反復推敲，盡量做到平衡雙方利益，合理保護雙方的合法權益。

第五是關于旅館與非住宿顧客、長住租房客戶之間權利義務的規定。按照各國旅館業通行的做法，旅館與臨時住宿的旅客和與長住租房者之間在權利義務性質、法律責任范圍、有關事實舉證等方面都有明顯的不同。中國的旅館法也需要參照各國通行的做法，對這些內容做出專門規定。

第六是對旅館業行業組織的相關規定。這類條款主要是規定旅館行業組織的功能、設立程序、運行規則等方面內容。至于具體業務則是這些行業組織內部事務，屬于組織章程規定的范圍。需要特別指出的是，旅館法和旅館業行業組織都會對旅館的經營管理行為做出相關的規定，這里要處理好兩者之間的關系。旅館法主要是起到對旅館業進行宏觀調控的作用，不宜涉及具體業務內容。因此，旅館的等級評定、服務標準、運營規范一般應屬于行業組織章程規定的范圍。

4 旅館業立法和實施機制的關系

旅館業法律的制定和實施是兩個不可分割的部分，“徒法不足以自行”，法律制定出來之后如果不能得到有效的實施，再好的法律也是一紙空文。從中國整個法制狀況看，法的實施存在的問題比法的制定更為明顯。旅館業立法的實施包括法院和政府有關行政主管機關對法的執行，包括旅館法有關當事人依法行事，守法經營，也包括相關的法制教育、法律研究和法制宣傳。本文重點討論執法問題。

執法機制由司法和行政兩部分構成。相對而言，中國的行政執法以往存在的問題更多一些。長期以來，中國行政執法中形成了一個不良傾向，就是政府的各相關主管機構之間根據是否能夠帶來部門利益而互爭管轄權或者是互推事務。政府的行政法規經常要有一個條款規定某事務由某機構主管，該機構有權制定管理規章，有權做出檢查、監督、處罰等行政行為。如果某一事務同時涉及兩個以上的政府主管機構，這些管理規章和行政行為就會發生交叉、重疊、矛盾。20世紀90年代商業部和國家旅游局關于飯店等級評定的兩個標準之間的矛盾就是一個典型的例證。

筆者以為，上述情況都是長期以來過分看重行政權力、條塊分割、各自為政必然出現的弊端，是法制不健全，法治意識淡薄的必然體現。在高度的法制社會，行政機關的權力受到法律的嚴格約束，政府的功能主要是服務而不是管制。

應當看到，進入新世紀以來，中國政府機構的行政意識發生了令人欣慰的變化，明確提出政府的職能要從管理型向管理服務型轉變。對有關事務的管理和服務，已經在注意各相關主管部門之間的協調。例如，2009年新頒布的《旅行社條例》就規定由旅游、工商、價格、稅務等部門各自按照其職責分工共同進行管理。鑒于旅館業所涉及的關系范圍廣泛，旅館的投資經營主體也會遍布社會各界，對于旅館的經營行為，不宜設一個統一的行政主管部門，可以由旅館業務涉及的各相關部門按照其職能協調進行管理。對于更大量地發生的旅館和消費者之間的矛盾和糾紛，主要應通過司法途徑或仲裁途徑而不是行政途徑解決。為了避免大量訴訟引起的法院工作壓力過大，可以考慮參照國外的經驗對小額訴訟做出特別規定并按簡易司法程序處理。

5 旅館業國內立法和國際立法的銜接

隨著中國旅游事業不斷走向國際化，中國已經和繼續與越來越多的國家之間開展旅游領域的合作，簽訂包括旅館業務在內的政府間雙邊條約，或加入政府間國際公約，或加入政府間旅游組織，在其相關文件上簽字，上述行為都會導致以國家名義承擔國際法律義務。為此，中國需要通過國內立法的形式將上述國際法義務加以落實，在國際范圍內調整中國的旅館業務關系和經營行為。

實現旅館業務國內法和國際法的銜接主要是兩方面內容:一是通過國內立法直接援引中國政府所簽訂或加入的國際條約、公約、國際組織決議的條款，或者不做直接援引，而是通過國內立法體現中國政府所承擔的國際義務，這屬于立法層面的工作;二是設置相關機構保證國際義務的落實，這屬于執法層面的工作。

除了政府間的旅游國際合作之外，中國的旅館以及旅館的行業組織也將廣泛實現國際合作，例如加入國際旅館協會聯合會之類的行業性國際組織。加入這類組織也須承擔組織章程規定的義務，這時便會遇到一個復雜的問題，即如何妥善處理國際行業組織章程規定的義務與中國國內法規定的義務之間的關系，特別是在兩者有不同規定的情況下。雖然從法理上說，國際行業組織成員所屬國法律規定的效力要高于國際行業組織章程的效力，但是機械地恪守這一法理，又不可避免地會影響中國旅館或其行業組織在國際行業組織中的活動，為此需要專門設計一些變通性辦法加以解決。