風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力的提升

當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入了全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。從全球形勢(shì)看，多元化、多極化、多樣化以及矛盾的多邊化日趨明顯，全球公共風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜、多元。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，象征著社會(huì)不穩(wěn)定因素的增多。因此，黨的十七屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，正確處理人民內(nèi)部矛盾，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。而要維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，必須著力提升政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：一個(gè)普適性的實(shí)然判斷

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，是德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽谏鲜兰o(jì)80年代提出的理論。1986年，貝克在其《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中作出人類已經(jīng)步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的判斷，認(rèn)為“生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到一個(gè)我們前所未有的程度”。之后，隨著蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄漏事件、英國(guó)的瘋牛病、美國(guó)的“9·11”事件、中國(guó)的SARS蔓延，以及全球性自然災(zāi)害、“人為”災(zāi)害的接踵而至，人們開始意識(shí)到全球性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)來(lái)臨。由此，風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理成為全球性的熱點(diǎn)。在研究中有人認(rèn)同貝克的判斷，也有一些人不承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)偽命題。筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)既是一個(gè)符合事實(shí)的真命題，又是一個(gè)帶有普遍意義的實(shí)然判斷。

何為風(fēng)險(xiǎn)？風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)表征著可能性、預(yù)示著危害性的范疇。它有兩個(gè)基本特征，一是不確定性，二是損失性。也就是說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)只是一種產(chǎn)生破壞、造成損失的可能性而非現(xiàn)實(shí)性，具有不確定性特征。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)還具有損失性特征，如果風(fēng)險(xiǎn)主體（個(gè)體或群體）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件缺乏認(rèn)知，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生、發(fā)展變化缺乏預(yù)測(cè)和防范，這種造成破壞或遭受損失的可能性就會(huì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。正因?yàn)榇耍乓⒅仫L(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防范，重視風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和化解。

為什么說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)普適性的實(shí)然判斷？對(duì)此，貝克曾以西方社會(huì)為背景進(jìn)行過(guò)實(shí)證。貝克在其《風(fēng)險(xiǎn)政治學(xué)》中指出：“1989年后歐洲所處的知識(shí)環(huán)境，整個(gè)世界秩序都坍塌了……正如安東尼·吉登斯所指出的那樣，激進(jìn)的社會(huì)主義變成了保守派，而保守主義變成了激進(jìn)派。我們要從社會(huì)的角度重新發(fā)現(xiàn)這個(gè)瘋狂的瘋牛病世界，重寫、重新定義、重新創(chuàng)造現(xiàn)代性?！辈⒎治稣f(shuō)，英國(guó)的“牛肉門”事件證明了，牛肉工業(yè)強(qiáng)行在我們身上進(jìn)行試驗(yàn)?！吧鐣?huì)變成了一個(gè)實(shí)驗(yàn)室，但是沒(méi)有人對(duì)其結(jié)果負(fù)責(zé)”。 人正被“人類瘋牛病殺害”。而近年來(lái)連續(xù)不斷的自然災(zāi)害：俄羅斯干旱；冰島火山噴發(fā)，火山灰阻斷歐洲交通；巴基斯坦強(qiáng)降雨洪災(zāi)慘重；中國(guó)遭遇嚴(yán)重泥石流和山體滑坡。加上連續(xù)不斷的爆炸、飛機(jī)失事、火車脫軌、橋梁坍塌、公交事故、人質(zhì)劫持等事件。天災(zāi)人禍都昭示著全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨。人類已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，這不僅可以在全球中得到印證，在當(dāng)代中國(guó)更加可以證明?？梢姡L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)符合事實(shí)的實(shí)然判斷，也是一個(gè)普適性的判斷。

二、促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展：提升政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力的價(jià)值意義

社會(huì)作為一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)整體，在發(fā)展過(guò)程中一般有三種樣態(tài)：“健康態(tài)”、“亞健康態(tài)”和“病態(tài)”，這“三態(tài)”的變化與政府社會(huì)管理水平尤其是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理水平密不可分。從狹義上講，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理主要指對(duì)造成社會(huì)失序、破壞社會(huì)穩(wěn)定和諧、引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和社會(huì)危機(jī)的可能性因素進(jìn)行的管理。政府對(duì)這些“不確定因素”的管理水平及能力，直接影響著社會(huì)穩(wěn)定及和諧社會(huì)的構(gòu)建，影響著社會(huì)的健康發(fā)展。因此，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展，是提高政府社會(huì)管理水平、提升政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力的價(jià)值所在。

第一，從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)社會(huì)正處于高風(fēng)險(xiǎn)期，加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)成為迫切需要。目前，影響中國(guó)社會(huì)和諧、健康發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)因素多樣而復(fù)雜，既有自然災(zāi)害、全球化帶來(lái)的不確定性，也有社會(huì)生活領(lǐng)域中“內(nèi)生”的不確定性。從我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，一是來(lái)自于“社會(huì)斷裂”引發(fā)的不確定性，二是民眾文化心理帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)或不確定性。關(guān)于“社會(huì)斷裂”，清華大學(xué)孫立平教授曾作出一個(gè)判斷：富裕與貧窮、城市與鄉(xiāng)村、上層與下層之間，“裂痕不斷擴(kuò)大，鴻溝不斷加深”。這實(shí)際上是對(duì)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)斷裂的一種判斷。而造成社會(huì)階層結(jié)構(gòu)斷裂的主要緣由是 “社會(huì)制度”的斷裂。由于制度設(shè)計(jì)中出現(xiàn)斷裂和不公，在社會(huì)流動(dòng)與分層中也就必然分化出占有大量資源的強(qiáng)勢(shì)群體和擁有大量人口的弱勢(shì)群體。由于制度設(shè)計(jì)中出現(xiàn)斷裂和不公，使在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化上處于弱勢(shì)地位的群體利益訴求渠道不暢，聲音微弱甚至全然無(wú)聲。這樣，就使強(qiáng)勢(shì)群體越來(lái)越強(qiáng)，弱勢(shì)群體越來(lái)越弱。而弱勢(shì)群體的不斷弱化和不斷再生產(chǎn)，必然造成社會(huì)結(jié)構(gòu)張力加大，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素增多。關(guān)于民眾心理失衡問(wèn)題，主要表現(xiàn)在民眾信任危機(jī)，焦慮、浮躁、仇官、仇富情緒的不斷蔓延以及責(zé)任意識(shí)、挫折忍耐力下降。心理學(xué)研究發(fā)現(xiàn)：人的不健康心理一旦遇到特定情境和事件，就極易轉(zhuǎn)化為狂熱的沖動(dòng)，形成“情緒場(chǎng)”，依靠情緒的感染和傳遞，引發(fā)民眾的非理性行為和聚合性群體動(dòng)蕩，進(jìn)而演化為社會(huì)危機(jī)。社會(huì)斷裂造成的社會(huì)結(jié)構(gòu)張力加大、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素增多、民眾心理失衡導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)的可能性，給政府社會(huì)管理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，提升政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧、健康發(fā)展具有重大的價(jià)值和意義。

第二，從政府的職能定位來(lái)看，政府屬于國(guó)家機(jī)器中的一個(gè)重要組成部分，是行使國(guó)家公共權(quán)力、掌管社會(huì)公共財(cái)物、管理社會(huì)公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)。它不僅具有保衛(wèi)本國(guó)領(lǐng)土完整和主權(quán)不受侵犯，維護(hù)國(guó)家獨(dú)立，確保國(guó)家安全的職能，而且還具有運(yùn)用國(guó)家公共權(quán)力化解政治風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)政治穩(wěn)定的職能；具有運(yùn)用國(guó)家公共權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能；具有運(yùn)用國(guó)家公共權(quán)力管理公共事業(yè)，發(fā)展社會(huì)福利，服務(wù)民眾、整合關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公正公平的職能；具有運(yùn)用國(guó)家公共權(quán)力，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、人為災(zāi)害以及突發(fā)事件，化解風(fēng)險(xiǎn)的職能。政府是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要力量或主體力量，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)和諧中具有舉足輕重的地位。因此，促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展，必須提高政府社會(huì)管理水平，提升政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

三、解放思想、多元整合：提升政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力的重要路徑

政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力是一個(gè)包含豐富內(nèi)容的綜合范疇，既包含其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及制度設(shè)計(jì)、政策引導(dǎo)的宏觀調(diào)控能力，也包含其協(xié)同作戰(zhàn)、處置突發(fā)事件的應(yīng)急能力。在全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)來(lái)臨，自然災(zāi)害及人為災(zāi)害接踵而至的今天，提升政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，一方面，需要進(jìn)一步解放思想，通過(guò)解放思想破除傳統(tǒng)社會(huì)管理觀念，探索新的社會(huì)管理模式，提升社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力；另一方面，需要多元整合，通過(guò)多元整合凝聚各方力量，實(shí)現(xiàn)協(xié)同作戰(zhàn)，提升抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第一，通過(guò)解放思想，破除傳統(tǒng)的、不合時(shí)宜的社會(huì)管理觀念，樹立并強(qiáng)化新的適合時(shí)代發(fā)展、符合國(guó)情的合作管理、共建和諧的“共建”理念。這樣，才能指導(dǎo)我們高效地整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，提升社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防能力。通過(guò)解放思想，大膽借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索既合規(guī)律又合實(shí)際、“低成本，高收益”的管理模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制和模式的創(chuàng)新。社會(huì)管理，即管理主體以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵?，按照一定程序和?guī)則，運(yùn)用一定的措施和方法，解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾，整合社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)治安，應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，確保社會(huì)安全的過(guò)程。目前，在人們的社會(huì)管理觀念中，有一種不合時(shí)宜的觀念亟待破除，這種觀念就是：認(rèn)為管理是政府的事情，是政府的職責(zé)和義務(wù)，政府是唯一的管理主體，與老百姓無(wú)關(guān)。這種觀念源于我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們實(shí)行的是“城鄉(xiāng)二元”管理體制，農(nóng)村是“人民公社制”，城市是“單位制”。高度集權(quán)的政治體制運(yùn)作以及高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施，對(duì)整合社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序提供了有效保證。但是，改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷加速，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)的不斷加劇，“人民公社制”和“單位制”的管理模式也逐漸被打破，大量的農(nóng)民離開土地、走出農(nóng)村、流向城市，大量的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。這就給我們的社會(huì)管理帶來(lái)了新情況和新挑戰(zhàn)。面對(duì)這種挑戰(zhàn)，我們必須破除思想禁錮，一要大膽借鑒西方國(guó)家社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)，形成政府與公民合作管理的“善治”模式，“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。二要進(jìn)行社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。培育和發(fā)展非政府組織，并依法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理，引導(dǎo)其加強(qiáng)自律機(jī)制建設(shè)，建立政府組織、民間組織、社區(qū)組織、中介組織有機(jī)銜接和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成政府管理和群眾自治、中介自律有機(jī)銜接、良性互動(dòng)的格局。

第二，通過(guò)多元整合，形成以政府為主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避及風(fēng)險(xiǎn)化解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以此提升政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力。目前，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入利益博弈時(shí)代，不同的利益主體都在以不同方式表達(dá)自己的利益訴求，并以不同的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益，從而導(dǎo)致多元的利益主體爭(zhēng)奪資源的矛盾沖突加劇，各種矛盾糾紛增多，突發(fā)性群體沖突頻繁發(fā)生。在這種形勢(shì)下，調(diào)解矛盾、化解矛盾沖突、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，政府單方力量是有限的，這就迫切需要我們整合社會(huì)資源，需要通過(guò)多元整合建立政府組織、非政府組織及民間力量相互配合、銜接聯(lián)動(dòng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，通過(guò)多元整合形成控制風(fēng)險(xiǎn)或化解危機(jī)的聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，并通過(guò)多元整合建立突發(fā)事件的應(yīng)急組織、應(yīng)急隊(duì)伍，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的訓(xùn)練等，以此來(lái)提升政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力及危機(jī)化解能力。

（該文屬國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《平安建設(shè)中的社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制研究》的階段成果，批準(zhǔn)號(hào)10BKS045）

（作者系河南省委黨校教授）