借鑒國際經驗 改善河南省自主創新的政策環境

胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，提高自主創新能力，建設創新型國家，是國家發展戰略的核心，是提高綜合國力的關鍵。深入貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會，對國民經濟結構進行戰略性調整，建立學習型政府，都與建設創新型國家密切相關。河南作為后起的經濟大省，經濟發展水平低，產業結構整體落后，面臨承接沿海發達地區產業轉移，面臨經濟社會科學發展的戰略機遇期，比其他地區更迫切地需要轉變經濟增長方式，實現科學發展，需要強力推進自主創新，才有可能實現跨越式發展。目前，在推進中原經濟區建設過程中，地方政府尤應在優化政策環境方面為區域自主創新發展作出更多的努力，故而自主創新的政策環境研究尤為重要。

經濟合作與發展組織（簡稱OECD）的科技委員提出，發展創新政策的目的是要“把科技政策與政府其他政策，特別是經濟、社會和產業政策，包括能源、教育和人力資源政策形成一個整體 ”。政府制定創新政策，在于通過財政、金融、技術知識提供、基礎設施構筑、優化創新環境，最終實現促進經濟增長，增加就業、提高國家國際競爭力、提高生活質量、保證國家安全。區域創新政策的目標在于通過有關政策工具，實現經濟良性增長，實現區域可持續發展。由于自主創新本身所具有的不確定性和溢出效應以及市場機制自身的缺陷，自主創新不僅需要大量的資金，而且面臨較高的投入風險，需要強化政府政策安排對自主創新進行激勵和支持。本文對河南省自主創新的政策環境進行較全面的分析和研究，借鑒國際經驗，提出了河南省自主創新的政策環境的優化措施。

一、國外自主創新政策借鑒

據有關專家總結，世界各國支持創新的基本經驗可歸納為八個方面：

一是政策法規為創新護航。各國普遍制定了扶持性法律法規以及激勵性的經濟政策，為市場主體創新創建良好的制度環境，無論是企業的技術創新，還是教育科研機構的知識創新，都離不開政府的創新扶持政策。

二是設立專司創新的政府機構。為保障創新活動有效開展，許多國家對科技管理部門進行重組并設置專司創新的政府機構。如美國成立了美國總統科技顧問委員會，負責制定創新議程，監督創新政策的實施；英國首相布朗上任后，新成立了創新、大學與技能部，政府部門對新技術、創新和科研基地實行統一管理，全力促進創新和研究開發。

三是制定科技戰略為創新導航。通過制定前瞻性的科技發展戰略引領企業創新的發展。各國都立足本國的實際制定了科技發展戰略，為市場主體的創新活動提供宏觀引導。

四是人才是創新的基石。創新必須依靠高素質的人才，各國都通過積極培養和吸引科技創新人才，為提高自主創新能力提供智力支持。

五是建立創新體系，促進各主體之間的合作。創新活動涉及到社會的各個方面，各國政府均建立了各主體之間的合作聯系體系，以提高創新的效率。創新體系科研成果、科技人員、研究資金等創新要素有機聯系起來，使創新活動有序進行。

六是切實加大資金投入力度，鼓勵基礎科研和創新產品。第一，大規模資助基礎科學研究。第二，政府采購創新產品，尤其是在產品發展的初期階段，以政府訂購激勵創新。

七是激勵中小企業技術創新，提高國家自主創新能力。美國、日本政府通過制定和實施一系列政策措施扶持中小企業的技術創新，創造寬松的外部環境。

八是加強科技管理，提高創新的層次。發達國家通過科技管理，進一步提高科技創新的水平，具體措施包括實施科技評估，提高研究開發的質量和效益；鼓勵科技人員在高等院校、產業界和實驗室之間的交流，促進不同領域科技人員的聯系，避免科技人才資源的浪費與不合理配置；提高研發的積極性等，以期提高創新能力。

二、優化河南自主創新政策環境的措施

（一）行政措施

1.加強規劃引導。建議制定《河南自主創新產業發展規劃》，審慎地研究河南省情，根據河南的自然資源、人文歷史特點、經濟發展水平、科學技術力量、在全國乃至世界上的地位等條件，通過選擇不同時期的重點產業領域，選擇與經濟發展階段相適應的創新戰略，有針對性地加大科技創新力度，提高重點行業和關鍵領域的自主創新能力，并帶動其他行業和領域自主創新能力的提高。

2.提高企業科技創新軟環境建設——行政環境優化。一是提倡創新文化，創新環境包括硬環境與軟環境，各地政府對硬環境如交通環境、土地儲備等認識很到位，投入也很多。而軟環境尤其是科技創新文化環境，須格外加強。應該把高新區建設和區域文化發展有機結合起來，把科技文化建設列為區域文化發展的戰略重點和高新區建設的重要內容，做成助推高新區發展的區域品牌文化。二是放松政府管制，強化政府公共服務。在市場經濟體制下，必要的政府管制是不可少的，但過多的政府管制必然扼殺企業自主創新活力，政府必須轉變公共治理思路，強化政府公共服務職責，減少不必要的干預，為民營經濟創新活動創造自由的政策環境。

（二）經濟政策

1.財政政策。 據國家科技部統計，2008年度各省市科技經費投入表明： 中國的科技經費投入低于世界平均水平，而河南僅為1.34%，此比重不僅遠低于北京、上海、天津、廣東、山東、江蘇等地，在全國的位次為倒數第7，反映地方財政對科技支持強度的主要指標——財政科技撥款占財政支出的比重，河南僅為1.33%，在全國排第16位。因此，加大財政投入，提高財政對科技創新的支持力度，是河南省各級政府急需解決的重要問題。這就需要關注幾個問題：

一是逐步加大財政科技投入力度。各級政府應當明確規定財政科技投入在國民生產總值或財政支出中的比例和增長率，確保自主創新獲得財政資金支持。

二是明確財政科技投入的原則：一要確保公共科技投入。依據公共性、戰略性、保障性原則，確保公共科技領域資金的供給。二要優化資源配置。對某些市場失效的科技創新領域（如風險高而回收期長、經濟效益低而社會效益高的科技領域：生物技術等）給予一定的投入，使科技投入資金的配置在整體上達到較佳的狀態。

三是強化有效引導，對應用科學的支持主要是引導企業投入，財政投入在這里不是主體，只起導向作用。同時，為確保財政科技投入的效果，財政科技投入資金的分配、使用要公開化，預決算要透明，堅持依法辦理，規范運行，杜絕隨意性，增強科學性。

2.稅收政策。一是加大自主創新過程稅收優惠力度，完善科技創新促進機制。稅收優惠環節應逐步實現由結果向中間環節轉變。加大對風險投資的稅收支持力度；允許企業對用于研發的固定資產實行加速折舊或特別折舊；鼓勵自建技術開發基金，并允許在稅前扣除；減免企業轉讓技術和研究成果收入所得稅；完善支持科技企業孵化器的稅收優惠政策，降低創業風險。

二是加強稅收政策對創新需求方的激勵，發揮消費稅在自主創新中的積極作用。稅收政策應以激勵本土創新需求為突破口，發揮消費稅結構性調節作用，針對不同產品設置不同的稅率檔次，對創新產品實行較低的消費稅稅率，鼓勵科技自主創新；對高能耗、高污染、資源型的產品實行高稅率，懲罰非創新限制類產品，引導社會消費自主創新產品。

三是加大對科技創新人才的稅收優惠力度，吸引高層次人才投身自主創新。放寬企業科研人員和職工教育培訓費的列支標準。對高新技術企業、科研院所科研人員的培訓費用，應據實稅前列支。改革個人所得稅，對科研人員參與重大創新項目所取得的收入給予一定的優惠。鼓勵天使投資的發展，對天使投資實行個人所得稅優惠試點，鼓勵民間創業風險投資等。

3.政府采購。政府采購支持自主創新必須以完善的運行機制為依托，地方政府應在國家法規的基礎上，制定支持自主創新的政府采購政策，促進企業的自主創新。

一是確定自主創新認定標準、評價體系及產品認證制度。為真正落實我國的《政府采購法》《國家自主創新產品認定工作的通知》等相關政策，需要制定實施細則及配套規定，由科技部門和權威的科研機構按照該標準和評價體系對申報自主創新的產品進行認定，向全社會公告，并頒發證書，為政府采購機構執行提供依據。財政部門會同有關部門在獲得認定的自主創新產品范圍內，確定政府采購自主創新產品目錄，每半年公布一次；在確定自主創新的標準后，還應實行動態管理，不斷更新自主創新產品目錄。

二是建立自主創新優先采購、優惠采購和政府首購制度。建立獨立的政府采購專家評審機制，財政部門在確定的采購項目預算審批過程中，應優先安排采購自主創新產品的預算。政府在發生采購業務時，根據科技含量和市場競爭程度等因素，對自主創新產品給予可以高于其他產品的價格采購。對具有自主知識產權的重要高新技術裝備和產品，政府在認定后可進行首先采購，實行“政府首購制度”，對其進行重點扶持。

三是建立監督檢查機制。設專門的機構對政府采購的全過程進行監督，確保自主創新產品政府采購制度的落實，把政府采購支持自主創新作為任務來完成。

（三）市場環境建設

1.法規建設。各國創新的競爭，實質上是創新政策的競爭，而創新政策只有體現在立法上，才能得到有效實施。河南經濟社會發展進步很快，但同時消耗了大量資源，資源環境制約越來越影響河南經濟發展，這是創新的重要動力源之一，而要把這種動力轉化為企業的創新活動，既需要國家在相關領域加強立法活動，也需要省里出臺地方性法規予以支持。一是要推動國家層面的相關法規建設，完善競爭法、金融法、稅法、政府采購法、環境法、勞動法等，形成有利于促進企業自主創新的外部法律環境。二是地方政府要在國家法規的基礎上，出臺符合地方現實的地方性政策、條例，并嚴格執行，為自主創新提供堅強的法規保障。

2.金融環境建設。自主創新需要大量資金支持，從金融實踐看，中央層面和地方層面也作出了相當多的探索。從一個區域來講，它所能做的是在國家金融政策的框架之下，建立符合自身經濟實力和發展實際的金融支持體系；同時政府要清楚自己在企業自主創新各個發展階段的角色定位以及如何引導市場向既定的目標發展，通過政策引導民間資金投向企業的自主創新。筆者建議：

（1）支持商業銀行為企業自主創新提供融資支持。一是要加快國家相關政策措施，推進商業銀行探索和建立針對科技型中小企業的風險評估、授信盡職和考核獎懲制度，積極開發適合科技型中小企業特點的金融服務產品。二是政府以設立風險準備金的形式，積極推進科技與開發性金融合作。三是在商業銀行中設立為自主創新服務的職能部門，有效解決創新和金融結合的難題。

（2）政府出資設立自主創業投資引導基金。創業投資基金作為一種新的資金配置方式，是自主創新企業市場化融資的新渠道，目前北京、上海等地區已經進行了成功的操作，建議以各高新技術開發區為主發起設立一定規模的引導投資基金，謀求保險基金、國有上市公司的資金的進入，促進自主創新企業的發展。

（3）發展以民間資本為主體的創業投資公司。創業投資應當以民間資本為主體，河南省已經有多家非政府出資的創業投資公司，而且隨著我國股權分置問題的解決，一批新的創業投資公司正在設立，一批省外的風險投資公司正大舉進入河南。對此，政府要引導這些資金進入符合河南省情的自主創新公司。

（4）大力發展直接融資，增強自主創新企業直接融資能力。國內創業板已經推出，而且市場表現活躍，創業板的設立為創業投資基金建立了退出機制。要積極利用資本市場，改善企業上市環境，支持符合條件的自主創新型企業在國內主板和中小企業板上市，大力推進科技創新型中小企業進入創業板，并鼓勵科技創新企業利用國際資本市場籌集發展資金。

3.建立完善的自主創新市場體系。

（1）為自主創新服務的中介機構體系建設。一是加快建設為企業自主創新提供融資服務的風險資本市場，建立風險投資、創業投資與創新企業的對接機制。二是加快建設為企業自主創新提供人力資源服務的人才市場。三是為企業自主創新提供服務的各種技術創新服務機構、技術評估機構以及技術經紀機構等中介市場，為企業自主創新提供高效率的市場服務平臺。

（2）完善產權交易體系，建立技術產權交易市場。河南省目前盡管有多家產權交易中心，但只有一家成為工信部批準的地方性產權交易試點，區域性資本市場對河南省自主創新的支持還十分有限。因此，一方面，要全力推動已經成為試點的河南技術產權交易所盡快拓展業務，擴大交易規模，拓寬服務范圍，為企業的自主創新提供市場服務；另一方面，建議學習先進地區的經驗，完善產權交易體系，擴大交易范圍，使產權市場成為一個基礎性的資本市場平臺，為物權、股權、債權和知識產權的流動重組提供低成本、高效率的專業化服務，并成為向高端資本市場輸送優質企業資源的基地。

（3）大力發展服務于企業融資的中介機構。產權交易、企業上市需要專業的中介機構，包括律師事務所、會計師事務所、評估事務所、證券公司、財務顧問機構、投資顧問機構等。由于種種原因，河南省的中介機構在最近這些年的發展中一直處于十分不利的地位，證券公司由原來的五家減少為一家，會計師事務所由兩家變為一家，河南的資本市場服務機構隨著河南資本市場的發展在持續萎縮，需要加大力度發展，為企業的資本市場運作提供必需的中介服務。

（四）自主創新的人才支撐策略

1.短期工作——高端人才的使用、引進與激勵。河南省是人力資源大省，我們要突破現有的制度障礙，通過營造有利于高層次創新人才成長的良好機制和政策環境，形成一支在水平和結構上可以與發達地區一爭高下、滿足區域創新發展需求的高水平人才隊伍，這是自主創新工作的基礎。要加大培養和使用力度，支持更多優秀青年人才脫穎而出。

要大力引進海外高層次人才。建立起以政府部門為主導，高等學校、科研院所和企業為主體，駐外機構為支撐的引進人才系統。及時掌握國際前沿研究的核心人才信息，科學制定和大力實施人才引進計劃，把引進和留住一流人才作為高等學校、科研院所和大中型企業的一項重要工作來抓。制定鼓勵政策，給予引進人才創新創業的良好條件，以優越的創業平臺和廣闊的發展前景來吸引人才、留住人才。

完善激勵和保障措施，促進高層次人才向企業集聚和自主創業。如支持科技人員以轉化科技成果為目的創辦企業，完善知識、技術、管理等生產要素參與分配的實現形式等。

2.中期工作——創新型人才的教育與培訓。科教興國戰略和人才強國戰略相輔相成，要建設創新型地區，短期看依賴于人才的使用與激勵，中期看最為關鍵的是推動教育創新，為自主創新人才隊伍提供強有力的支撐。要創新教育理念，以培養自主創新人才為目標，從單純傳授知識向注重培養自主創新意識轉變，從單純追求全面發展向注重個性發展轉變，充分尊重學生的個性，充分發揮個人的特長，不斷激發創新潛能；要創新教育模式，以培養人的創新能力為重點，全面實施素質教育，從專業型教育模式向創新型教育模式轉變，從單純模仿模式向自主創新模式轉變，不斷增強學生的自主能力、分析能力、動手能力和創造能力，全面提高學生的綜合素質和創新能力；要創新教育制度，形成人才輩出的生動局面，從有利于培養學生的創新精神和創新能力出發，改革教學評價制度，建立科學的教學質量評價指標體系，把提高學生創新能力作為教師教學效果的重要評價標準，引導教師把教學的重點向開發人的創新潛能傾斜；改革考試制度，以考查學生創新能力和綜合素質為主，促使學生提高培養創造力的主動意識，形成自主創新的新生力量不斷涌現。

3.長期工作——創新文化培育。長期看，要引導建立區域創新文化，形成社會創新風氣，才能推動區域創新的可持續發展。 政府部門在制定和落實制度、完善機制、提高能力等方面發揮主導作用，為創新文化建設提供可靠保證。要把政府、科研院所、高等院校和企業等不同的創新要素協調統一在一個服務于經濟社會發展的結構中，努力構建和倡導創新文化的價值體系，通過制定和落實政策法規等形式，在科學界形成求真務實、誠實公正、懷疑批判、協作開放的科學精神；在技術創新領域倡導崇尚競爭、打破常規、敢冒風險、追求卓越的企業家精神，在全社會培養變革意識，超越精神、寬容失敗的人文精神；大力表彰和宣傳重大創新成果和人才，對有突出貢獻的各類人才給予重獎，真正使一流的人才、貢獻，獲得一流的激勵，讓人才充分享有實現自身價值的滿足感，貢獻社會的成就感，得到社會承認和尊重的榮譽感。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心）