關(guān)于推進河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

河南省的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是與農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展相伴生的。隨著黨的十七大和十七屆三中全會把鼓勵農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，作為下一階段我國深化農(nóng)村改革的重要戰(zhàn)略部署，河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)開始加速，并在流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式等方面出現(xiàn)了不少積極變化。但是，相比于上海、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省市，河南省承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的整體水平仍然較低，效益也亟待提高。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

在流轉(zhuǎn)規(guī)模上，截至目前河南全省承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到600余萬畝，約占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的6.5%，比2001年的170萬畝增加約430萬畝，年平均新增流轉(zhuǎn)土地50余萬畝；在流轉(zhuǎn)主體上，農(nóng)戶仍然是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主力，農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)所占比重達到75%，但是，隨著河南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高，工商企業(yè)開始在流轉(zhuǎn)中發(fā)揮關(guān)鍵性作用；在流轉(zhuǎn)形式上，雖然轉(zhuǎn)包和出租仍然占到大頭，二者之和超過流轉(zhuǎn)總量的80%，但是流轉(zhuǎn)形式多樣化的趨勢卻日益明顯，以入股形式為例，2002年全省通過入股流轉(zhuǎn)出去的家庭承包土地不足8000畝，到2009年則已經(jīng)超過10萬畝；在流轉(zhuǎn)期限上，全省土地流轉(zhuǎn)仍以10年以下的中短期流轉(zhuǎn)為主，達到73%，其中5年以下的短期流轉(zhuǎn)約占1/3，農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的期限一般較短，而以出租方式流轉(zhuǎn)入企業(yè)的一般都在10年以上；在流轉(zhuǎn)用途上，河南流轉(zhuǎn)土地仍以大宗糧食作物種植為主，約占流轉(zhuǎn)面積的60%，其中通過農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)的土地一般仍維持原有糧食作物種植，而由工商企業(yè)承租的農(nóng)戶土地則大多改種高效經(jīng)濟作物。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

對于河南這樣的農(nóng)業(yè)大省而言，近年來土地流轉(zhuǎn)帶來的效益非常明顯，但是，我們也不能忽視其具有的長期性和復(fù)雜性。通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，目前河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作仍存在一些突出問題：

一是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織不健全。目前，河南建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不到全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的20%，建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的村不到行政村總數(shù)的10%。政府和村組織缺位，使土地流轉(zhuǎn)的政策宣傳、信息服務(wù)、合同規(guī)范和糾紛調(diào)解等方面的服務(wù)明顯滯后。尤其是土地流轉(zhuǎn)信息傳播渠道少，傳輸不暢，影響了土地資源的合理配置。要么是鄰里和親友之間利用傳統(tǒng)社會資源自發(fā)流轉(zhuǎn)，要么是承租的企業(yè)找當?shù)卣蜣r(nóng)業(yè)部門幫助尋找、聯(lián)系流轉(zhuǎn)土地，或者是當?shù)卣蜣r(nóng)業(yè)部門出去“招商引資”，信息搜尋成本很高，在一定程度上造成了“有人無地種、有地?zé)o人種”，影響了土地資源的合理配置。

二是土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范。目前，河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍以口頭協(xié)議為主，全省流轉(zhuǎn)土地中簽訂流轉(zhuǎn)合同的比例不足40%。然而，即使簽訂有書面協(xié)議，協(xié)議條款也大多不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、賠償條款等缺乏明確、具體的規(guī)定，并且很少進行合同鑒證。流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，使雙方利益難以受到法律保護，為土地糾紛的發(fā)生留下了隱患，也導(dǎo)致受讓方缺乏長期經(jīng)營的打算，造成了對土地只用不養(yǎng)的掠奪式使用，更談不上進行高起點的開發(fā)。此外，一些地方村組織充當土地流轉(zhuǎn)中介，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接作為合同方參與土地流轉(zhuǎn)，也與現(xiàn)有的政策法規(guī)要求相悖。

三是規(guī)模化流轉(zhuǎn)比例偏低。規(guī)模化的土地流轉(zhuǎn)可大幅提高土地收益，廣東、浙江、山東等省規(guī)模化流轉(zhuǎn)土地的比例分別為63.4%、62%、60.3%。而在河南流轉(zhuǎn)入土地的受讓方中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占75.83%，流轉(zhuǎn)入企業(yè)和合作社的僅占16.74%和4.98%，規(guī)模化（20畝/勞動力）流轉(zhuǎn)面積僅占流轉(zhuǎn)總面積的19.17%，明顯低于沿海發(fā)達地區(qū)。這種低層次、小范圍的流轉(zhuǎn)沒有改變農(nóng)戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式，難以取得應(yīng)有的規(guī)模效益。以農(nóng)戶為主的流入受讓方在流轉(zhuǎn)后一般都維持原有的大田作物種植，結(jié)構(gòu)調(diào)整力度小，經(jīng)濟效益低。

四是農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的意愿不強。河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的背景下發(fā)展起來的，但從目前情況來看，農(nóng)村勞動力進城務(wù)工所取得的收入并不足以維持自身生計和養(yǎng)育后代，加之我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度使他們面臨就醫(yī)、就學(xué)等一系列難題，這些都決定了大多數(shù)進城務(wù)工人員只能選擇城鄉(xiāng)“兩棲”、亦工亦農(nóng)的家庭經(jīng)營模式。此外，目前河南農(nóng)村居民醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障的水平仍然不高，土地的社會保障功能依然很強，也決定了他們不愿意輕易出讓土地的承包經(jīng)營權(quán)，即使出讓也不愿意期限太長。

三、推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議

目前，上海、廣東、浙江三省市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率分別達到41%、20%和19.75%，四川、重慶等中西部省份的流轉(zhuǎn)率也都在10%以上，然而，河南作為全國產(chǎn)糧最多、加工農(nóng)副產(chǎn)品量最大的農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率僅位居全國中游，而且，其中75%是農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，并未真正形成有效的適度規(guī)模經(jīng)營。鑒于此，河南在推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面還需要做大量的工作：

一是加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系建設(shè)。在社會主義市場經(jīng)濟體制確立和不斷完善的今天，規(guī)范的土地市場是推動河南承包經(jīng)營權(quán)高效流轉(zhuǎn)的根本途徑。以安陽縣為例，該縣擁有縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)所，各行政村選聘有專門的土地流轉(zhuǎn)聯(lián)絡(luò)員，并通過互聯(lián)網(wǎng)把縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織連接起來，土地供求信息及時共享，在全縣范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。同時，安陽縣還制定了詳細、規(guī)范的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)流程，對土地市場運行予以全方位保障，包括《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)介紹信》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)申請書》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入委托書》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出委托書》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同》，以及有關(guān)流轉(zhuǎn)糾紛的《調(diào)解申請書》《調(diào)解通知》《糾紛調(diào)查筆錄》和《土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛調(diào)解協(xié)議書》等。安陽縣通過建立信息暢通、運行規(guī)范的市場體系推進承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的做法效果明顯，截至目前全縣流轉(zhuǎn)土地總面積達26萬畝，占總耕地面積的24.3%，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶達3.9萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的17.4%。

二是通過制度創(chuàng)新推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。河南擁有龐大的農(nóng)村人口，土地細碎程度也較高，這些特征都決定了河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要經(jīng)歷一個長期、復(fù)雜的過程，需要通過制度創(chuàng)新不斷為其注入動力。但是需要注意的是，各市縣在出臺政策、辦法時必須遵循客觀規(guī)律，因地制宜地找到一條與當?shù)刈匀坏乩怼⒔?jīng)濟社會特點相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化發(fā)展道路，而不能強求用一個模式來推進土地流轉(zhuǎn)。例如，城郊地區(qū)要廣泛利用城市的資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素，吸引城市工商企業(yè)、科研人員、個體工商戶等各類經(jīng)營主體到農(nóng)村承包土地，圍繞城市市場高起點調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展蔬菜、花卉等高效農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)整體效益。農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)一方面要鼓勵涉農(nóng)企業(yè)和有實力的大戶進入農(nóng)業(yè)，另一方面，通過完善農(nóng)村社會保障等措施，鼓勵農(nóng)民出讓土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化水平。在以糧食作物種植為主的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，要積極促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立土地流轉(zhuǎn)的信息平臺，培育土地流轉(zhuǎn)的市場條件，在鼓勵農(nóng)村大戶承包土地的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)工商企業(yè)進入，進行規(guī)模化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，利用先進生產(chǎn)要素改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。山地丘陵區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要根據(jù)自身實際，將荒山、林地、耕地統(tǒng)籌考慮，整體流轉(zhuǎn)開發(fā)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

三是通過提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要條件，但與此同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度又影響著土地流轉(zhuǎn)水平。從英美等發(fā)達國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶來了對土地流轉(zhuǎn)的最大需求，而河南目前涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尚不足總數(shù)的1/4。也就是說，河南當前較低的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度對“規(guī)模地塊”的需求并不旺盛，僅靠農(nóng)戶間“分分畝畝”的土地轉(zhuǎn)包、置換難以從根本上改變河南土地流轉(zhuǎn)水平低的狀況。我們在安陽縣調(diào)研土地流轉(zhuǎn)時發(fā)現(xiàn)了一個現(xiàn)象，該縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率在達到20%后流轉(zhuǎn)速度開始放緩，其中一個原因就在于潛在的農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)基本完成，而目前的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度還難以推動更多土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。因此，當前我們要著力培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，鼓勵他們通過建立大農(nóng)場、大基地推動承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，著力培育農(nóng)村合作組織，扶持他們聯(lián)合起來扎根本鄉(xiāng)本土發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，著力培育各類涉農(nóng)中介組織，引導(dǎo)他們把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與土地流轉(zhuǎn)銜接起來。與此同時，省市縣三級政府還應(yīng)當出臺財政、金融等優(yōu)惠政策，專項扶持涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)。

四是通過完善農(nóng)村社保體系促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)民“惜地”情結(jié)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了很大的阻礙，一些農(nóng)戶表現(xiàn)為根本不愿參與流轉(zhuǎn)，而更多的農(nóng)戶則表現(xiàn)為只愿意參與5年以下的短期流轉(zhuǎn)，但這種短期流轉(zhuǎn)又根本無法滿足高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的用地要求。解決農(nóng)民“惜地”問題的唯一辦法就是建立完善的社會保障體系，逐步替代土地的社會保障功能，從而增加農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去后的安全感。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）