行政化與去行政化:我國社區(qū)管理主體的變遷

一種社會管理體制中的主體定位和職能劃分的不同，決定了體制中各個主體間關(guān)系的不同，而主體間的不同關(guān)系是不同社會管理體制的根本性區(qū)別。

在計劃經(jīng)濟時代，政社不分、“單位辦社會”、自上而下的行政推動城市社區(qū)的管理，職工生老病死、衣食住行等無不依靠單位來解決，社區(qū)只是單位的附庸，其地位和作用非常有限。隨著我國改革的不斷深入，現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立，單位一方面逐漸擺脫政府的行政干預(yù)，另一方面也有從沉重的社會負(fù)擔(dān)中解脫出來的迫切要求。在這樣的大背景下，職工漸漸從“單位人”向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，人們對單位的生活依賴越來越弱。計劃經(jīng)濟體制下依靠單位管理社會的手段正失去它存在的基礎(chǔ)，社會管理加快向?qū)I(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)型的步伐，社區(qū)逐步成為人們的基本生活單元。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的提速，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”社區(qū)的出現(xiàn)和大量外來務(wù)工人員的涌入，以及失業(yè)下崗人員的沉淀，作為能夠承擔(dān)社會轉(zhuǎn)型所帶來一系列后果的基本單位，社區(qū)的地位被凸顯出來。原來作為“單位制”附庸的社區(qū)，其原有的管理體制顯然已不能適應(yīng)社會發(fā)展的要求，建立新的社區(qū)管理體制已成為一項重要任務(wù)。

社區(qū)居民的參與意識開始覺醒

我國的傳統(tǒng)社區(qū)管理體制，由于社區(qū)成員的“單位人”屬性較強以及社區(qū)自治組織資源缺乏和政府的推動作用，城市社區(qū)管理主要表現(xiàn)為“單位制”和“街居制”的結(jié)合，社區(qū)管理的主體主要有街道辦事處、居民委員會和職工所在單位。其中，單位是我國特有的社區(qū)管理主體，以“單位人管理”和“地區(qū)管理”為主要特征，這主要是由于我國在計劃經(jīng)濟時代的單位福利制度造成的。在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下，單位成為政府的附屬，單位不僅為職工提供住房，還提供職工的其他社會福利保障，由此，單位實際上扮演著社區(qū)管理者的角色。

隨著我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型、住房制度的改革和商品住宅小區(qū)的出現(xiàn)，單位制逐步走向解體，我國的社區(qū)管理主體也呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢。居民的自治組織——業(yè)主委員會逐漸成為社區(qū)管理的主體之一，這是社區(qū)居民的參與意識開始覺醒的結(jié)果。另外，一些非政府組織也逐步參與到社區(qū)的管理體制中來。新興社區(qū)管理主體的出現(xiàn)，是一系列改革的必然結(jié)果，勢必對原有的社區(qū)管理主體造成沖擊，對社區(qū)管理體制提出改革要求。在這種背景下，如何界定新興管理主體的地位，如何重新劃分傳統(tǒng)管理主體的職能是當(dāng)前我國社區(qū)建設(shè)必須面對的新問題。

行政化：我國社區(qū)管理主體的現(xiàn)狀分析

在社區(qū)的管理層面，政府的角色應(yīng)該是從宏觀上協(xié)調(diào)各方利益，整體推動社區(qū)建設(shè)的開展。這看起來似乎比較簡單，但是由于社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在矛盾性和復(fù)雜性，使得政府在扮演“推動”角色時難以完全掌控自身的行為。政府的全面介入是當(dāng)前我國城市社區(qū)管理的顯著特點。

目前，我國社區(qū)建設(shè)進程中，政府將居委會和非政府組織納入自己的管理體系，用行政化的方法干預(yù)社會和經(jīng)濟生活，對公民自治力量的培育有所忽略，使得社區(qū)缺乏解決單位功能外溢和社會轉(zhuǎn)型所帶來的諸多問題的能力。

從理論上講，自治組織居民委員會的功能主要是自我組織、自我教育、自我服務(wù)、自我管理、利益表達等等。但是在我國的實踐過程中，居委會更多地被賦予了行政化色彩。作為社團的自治組織，本該由全體社區(qū)居民共同協(xié)商制定的自治章程，由于社區(qū)居委會完全是在政府的運作下成立的，因而目前絕大多數(shù)居委會都缺乏自治章程。現(xiàn)實中所存在的社區(qū)自治章程主要是由街道辦事處來負(fù)責(zé)制定，這也為政府職能部門的任務(wù)轉(zhuǎn)接提供了可能。除此之外，包括干部任免、資金來源、日常決策、考核激勵全部由街道負(fù)責(zé)，這些都集中體現(xiàn)了基層政府對居民自治的范圍界定和控制程度。

當(dāng)前，社會管理體制正在發(fā)生根本性的改變，一些企事業(yè)單位逐漸向市場化轉(zhuǎn)型。但“單位制”仍然未完全被打破，單位在社區(qū)管理中仍然扮演著非常重要的角色。在現(xiàn)行的單位體制中，居民的個人發(fā)展是以單位為依托的，主要社會利益也是在單位中獲得，個人的職務(wù)升遷、收入、社會聲譽等無不和單位聯(lián)系在一起。實際上，“單位制”在一定程度上阻礙了居民參與社區(qū)管理。

去行政化：基于治理理論的價值選擇

治理是各種公共的或私人的機構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式總和。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。從治理理論的視角出發(fā)，社區(qū)管理的改革需要注意幾個問題。

第一，對政府在社區(qū)管理中的重新定位。政府作為公共利益的代表者，是社區(qū)公共資源的主要管理者，政府具有其他一切社會組織不可替代的社區(qū)治理責(zé)任。在社區(qū)治理中，政府首先應(yīng)該明確自己的責(zé)任和定位，主要做好監(jiān)督和指導(dǎo)工作，做到不越位、不缺位和不錯位。但是，政府應(yīng)給予其他社區(qū)管理主體一定的發(fā)展空間，通過扶持非政府組織的發(fā)展、培育日漸崛起的居民自發(fā)組織力量和依靠市場主體來完成社區(qū)管理。

第二，社區(qū)自治組織的重塑。《中華人民共和國城市居委會組織法》規(guī)定：“社區(qū)居委會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定；居委會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或其他職能機構(gòu)開展工作。”顯然，這促進了社區(qū)居委會自治功能的發(fā)揮。但同時，業(yè)主委員會等社區(qū)管理組織的成立也需要在法律層面得到規(guī)范，由此從法律層面來完善社區(qū)的自治功能。

法律法規(guī)是社會各權(quán)力主體進行社會政治經(jīng)濟博弈的根本規(guī)則，法律的傾斜必然造成各權(quán)力主體間的強弱不等。社區(qū)建設(shè)實際上觸及城市公共管理和公共服務(wù)體制的深層變革，需要通過法律重新劃分基層社會中各權(quán)力主體之間的功能領(lǐng)域和權(quán)力邊界，調(diào)整城市基層管理和公共服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。

第三，引入市場經(jīng)濟主體。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府從具體經(jīng)濟領(lǐng)域的隱退，引入市場經(jīng)濟主體參與社區(qū)公共服務(wù)是大勢所趨。運用市場經(jīng)濟的手段，通過經(jīng)濟效益來保證社區(qū)服務(wù)效益的實現(xiàn)，促進社區(qū)服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，是解決“自治困境”的一種有效途徑。引入市場機制主要是在社區(qū)公共事務(wù)管理中營造良好的競爭氛圍，講究工作效率，提升服務(wù)精神以及強化質(zhì)量意識，樹立有償服務(wù)的理念，強化經(jīng)濟核算和成本控制。因此，應(yīng)該及時完善社區(qū)服務(wù)管理體制，遵循市場機制，反映價值規(guī)律要求，在政府政策的指導(dǎo)下來制定完善合理的服務(wù)收費水平。