以組建地市農商行為主的農村信用社改革

近年來，關于農村信用社改革方向和路徑問題一直是國內實務部門、學術界研究和關注的熱點問題。本文通過對2003年以來我國農村信用社體制改革現狀和存在問題的分析，提出以地市為單位組建農村商業銀行為主，進一步深化農村信用社改革的政策建議。

農村信用社改革中存在的主要問題

三種產權制度加大了改革成本

2003年后，我國農村信用社改革采取農信社、農合行和農商行三種產權模式，制度設計明顯不合理，人為加大了改革成本。農信社、農合行仍盲目堅守事實上早已不存在的合作制產權模式，使改革走了許多彎路。特別是農村合作銀行制度設計試圖將合作制“社員入股、一人一票、服務社員”的勞動聯合，和股份制“大股控權、一股一票、商業經營”的資本聯合結合在一起，實行股份合作制，這種理想化產權模式根本不符合我國的實際狀況。我國農村信用社名義上是合作制，事實上在結構、特征、機制等方面早已完全背離合作制的宗旨。由于國家在稅收和準備金優惠政策制度設計上，對農村信用社和農村合作銀行實行比農村商業銀行明顯的優惠政策，導致絕大部分早已達到農村商業銀行條件的農村信用社不愿改制或僅改制為農村合作銀行。2008年前，除江蘇成立9家農村商業銀行外，全國各地農村信用社改制時均采取了股份合作制模式。近兩年，隨著優惠政策的到期，不少農村合作銀行又重新改制成立農村商業銀行，加大了改革成本。

縣級法人模式規模約束效應明顯

我國農村信用社改革主要采取以縣為單位實行一級法人模式，資產規模小、資產質量低、人才儲備少、抗風險能力弱的矛盾日益突出。一是經營規模小。由于自身規模較小，受資本金不足和單戶貸款比例等監管指標的約束，服務“三農”優質高端客戶力不從心，無法為轄內企業提供全方位的金融服務。一些農村信用社不適應農業產業化的改革發展需求，導致一手扶持起來的企業發展壯大后無奈地流失，在和其他商業銀行的競爭中處于明顯劣勢。二是難實現規模效益。由于規模小，在教育培訓、人才培養、信息化建設和產品開發等方面受明顯制約，特別是在IT技術成本投入與產出效益、業務宣傳上難以達到規模效應，與股份制商業銀行和城商行在信息化水平方面的差距越來越大。三是核心競爭力相對較弱。目前，農村信用社無論是產品開發、風險管理還是經營理念方面與其他商業銀行比都有較大差距，中間業務發展緩慢，盈利主要靠存貸款利差。四是組織架構難以完善。一般信用社只有四五百人，在總部機關的只有幾十人，如果嚴格按照監管部門公司治理的架構要求，要設立近20個部門，人員很難統籌安排。

公司治理內外部人控制問題嚴重

由于經營規模小、產權不清、責權不明，形成治理結構上內外部人控制局面。一是現有高層管理人員內部人控制。從形式上看，農村信用社全面推行理事長、主任、監事長“三長”分設制度，普遍建立了“三會一層”管理架構，但實際運行中，決策權、監督權和執行權在實際工作中并沒有得到有效分離。理事長大多由省聯社提名指定，理事會很難對信用社法人代表實施有效的監督和制約，“一長獨大”的問題越來越嚴重。廣大入股股東盡管擁有農村信用社大部分所有權，但由于股權分散且單股股金額度較小，實際上只是“名義股東”，對信用社基本失去監督、參與、管理和決策權利。監事會缺乏獨立性，制衡和監督作用沒有真正體現，實際上只能充當內部簡單的稽核、審計職能，根本體現不了監督作用，約束和制衡乏力。

二是省聯社外部人控制。省聯社不擁有農村信用社任何產權，但卻對其高管人員配備、業務經營、制度設計、人員招聘、薪酬分配等重要事項進行直接干預。有的省聯社甚至直接或間接審批大額貸款和財務開支，這種管理方式忽視了信用社獨立的法人地位，直接削弱了農村信用社的業務經營自主權。農村信用社自下而上入股組建的省聯社，演變成了省聯社對農村信用社的行政性控制，實際上是信用社自己“花錢買了個婆婆”。不僅入股得不到分紅，還要按營業收入的一定比例繳納管理費。由于內外部人控制，有些既得利益者打著服務“三農”的幌子，阻礙改革進程，或假借“改革”的名義，鞏固和強化自己的利益。

深化改革的政策建議

目前，我國農村信用社改革、發展正處于一個關鍵的轉折點上，如何抓住機遇實現跨越式發展，充分發揮在農村金融領域中的骨干作用，取決于國家有關部門的決心和力度。當前我國農村信用社進一步深化改革的時機已經成熟，改革不需要再進行“農信社—農合行—農商行”梯次推進。現在必須按照市場原則、股份制方向，對農村信用社進行大刀闊斧的突破性改革，進一步進行資源整合、權衡利弊。最優選擇是以地(市)為單位組建農村商業銀行，力爭通過三到五年的努力，將農村信用社改革成產權明晰、治理完善、服務高效、經營有特色的現代農村商業銀行。

改革的可行性

有較好現實基礎。我國農村信用社的改革，特別是從2000年以后開始的改革，已取得重要進展和階段性成果。農村信用社各項業務平穩發展，資產質量和經營狀況明顯改善，支農服務也進一步加強，總體上已經步入良性發展軌道。到2010年3月末，全國農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社各項存貸款分別高達7.6萬億元和5.2萬億元，比深化改革前的2002年末分別增長2.8倍和2.7倍，分別占全國金融機構各項存貸款總額的11.65%和11.46%。

改革方向已明確。經過多年的改革爭論，近兩年，農村信用社改革堅持市場化、商業化、實行股份制已成為各方共識。2010年年初，銀監會主席劉明康在第三期農村信用社省聯社理(董)事長培訓班結業儀式上表示“我國農村信用社早就不是真正意義上的合作制組織，必須承認歷史，尊重現實，不能走回頭路”。

有一批成功范例。江蘇常州、廣東東莞等8個市，以市為單位成立農商行，進行了成功的探索，已取得了良好的成效。不僅有效化解了部分機構的不良資產包袱，也極大增強了“三農”金融服務的實力，有效解決了公司治理內外部人控制的問題。

改革的必要性

化解農村信用社歷史包袱的需要。近年來，農村信用社通過央行票據置換和自身經營利潤處置了大量歷史包袱。但由于歷史原因，部分農村信用社仍存在較重的歷史包袱，業務經營仍很困難，如不給予必要的政策扶持，單靠其自身努力，很難有實質性改觀。目前全國農村信用社整體資本充足率遠未達到8%的最低要求，不良貸款率仍超過10%，貸款損失準備充足率還有較大缺口，還有不少農村信用社嚴重資不抵債，對地方金融穩定構成潛在威脅。通過以市為單位合并成立農商行，進一步整合金融資源和拓展市場空間，提高風險抵御和綜合競爭能力，可以較低成本消除部分農村信用社的歷史包袱。

農村信用社可持續發展的要求。目前各類金融機構逐漸進入農村金融服務領域，農村信用社在資金實力、集約化管理、產品開發和人力資源方面都面臨著新的競爭和挑戰。為增強市場競爭力和抗風險能力、便于集約化管理，根據我國的經濟發展水平和農村信用社發展的實際情況，改革后農村信用社機構設置規模既不能過小，也不能過大。對農村信用社按市進行合并重組，將小舢板拼組成有一定規模的大輪船，這樣不僅能增強資本實力，而且可以統一調度資金、統一實施財務管理，提高資產運用效率和節約機構成本。同時，通過健全治理結構，改革組織體系，優化經營機制，加強內部管理，引進優秀人才，完善電子建設，可以顯著提高其內在素質，使合并重組后的農商行成為資本充足、內控嚴密、運行安全、服務優質、具有較強市場競爭能力和可持續發展能力的現代金融機構。

我國農村經濟社會發展的要求。隨著新農村建設的深入，我國城鄉一體化進程明顯加快，企業規模化擴張，農業產業化經營，農村信用社原有體制、機制和網點優勢弱化，而品牌、科技和服務方面的劣勢日益突出。要解決這一矛盾，必須對農村信用社體制、機制進行根本性改革創新。以市為單位進行合并重組成立農商行，能最大限度地發揮全市農村信用社資源潛力，利用良好的品牌和信譽，迅速做大做優做強，更好服務“三農”和促進城鄉經濟統籌發展。

改革的原則

必須堅持“三農”服務方向。農村信用社是我國農村金融的主力軍，無論怎么改革，必須要始終堅持服務“三農”的宗旨和服務中小企業、服務縣域經濟的市場定位。既要滿足農民基本信貸需求，又要適應農村產業結構、生產方式提升的新特點、新變化，與時俱進，為促進農民增收、農業發展和農村各項事業提供更好的金融服務。

必須采取“必要”行政方式。目前農村信用社高管層和省聯社對農村信用社已形成了內部人和外部人控制，當中某些利益集團對改革十分敏感。為防止他們通過改革來維護或轉化既得利益，或以服務“三農”為幌子千方百計阻撓改革，目前的改革還不能完全依靠市場力量來主導，必須采取必要的行政方式和監管手段推動。

必須完善“法人”治理機制。必須通過改革，促進農村商業銀行形成所有權、經營權、監督權三權分離、相互制衡、相互監督的完善法人治理結構，從而真正走向自主經營、自負盈虧、自我約束、自擔風險和自我發展的良性軌道，成為真正意義上的現代金融機構。

必須合理“設置”股權結構。在股權設置上，要充分考慮農村中小金融機構服務“三農”特點，既不能太分散，也不能太集中，要形成包括國有股在內的多元化股權結構，形成大股東間的相互制衡局面。同時，要借鑒上市公司公開發行股票的形式，公開、公正通過市場化的方式向轄內企業、自然人和員工募集股本金。

改革的步驟

全面清產核資，合理評估股權。通過清產核資摸清參與組建機構的真實資產狀況，確定參加合并重組各機構的可折股凈資產，再按照每股凈資產和現金流折現等方法合理確定折股系數。對央行票據置換超過現有注冊資本金的，無論有多少凈資產，折股系數不得超過1;對房地產評估增值部分不增加凈資產，不良資產的用于消化不良，沒有要處理不良資產的專項用于增加資本公積;對凈資產低于實收資本的，按實確定折股系數。

采取市場方式，消化不良資產。一是資產評估增值消化方式，利用現有土地、房產評估增值的方式消化不良資產。二是溢價發行股份消化方式，根據清產核資結果確定新募股金的溢價，將溢價形成的資本公積全部置換不良貸款及處置非信貸不良資產。三是發行信托計劃方式，借鑒江蘇銀行組建時處置不良資產方式，將不良資產打包給信托公司，由信托公司發行一定期限的信托產品，對相關金融機構發售。然后再由新成立的銀行在規定期限內，通過清收不良資產和每年新增利潤等途徑全額回購，信托產品的利息由原形成不良資產的機構承擔。

募集充實資本，增強機構實力。依據資本充足率8%以上的最低監管要求、當地經濟狀況和新成立銀行業務發展需要，制訂增資擴股方案。依據監管要求和新銀行業務發展需要，確定股本總額，確定新股價格，征集發起人，按照分散化、多元化原則，實施定向募集。對一些歷史包袱較重的貧困地區農村信用社，可通過引進境內戰略投資者或允許地方政府以合法方式進行階段性持股等方式，解決資本金不足問題。

組建設立機構，實行統一法人。可采取兩種組建方式:一是新設合并方式。不設合并重組主體，采取新設合并統一法人方式，將市內參與合并機構成立一家單一法人的農村商業銀行。原參與合并的各農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行法人資格取消，債權債務由新銀行承繼。新銀行總部從各參與合并機構抽調業務骨干成立相關職能管理部門和營業部，實現一級法人管理。二是吸收合并方式。以一家規模較大、綜合實力較強的農村信用社、農村合作銀行或農村商業銀行為龍頭，吸收市內其他農村合作銀行、農村信用社，成立單一法人地方農村商業銀行，取消被合并機構的一級法人地位，實行統一經營管理。

改革的配套措施

結束省聯社尷尬歷史使命。隨著農村信用社改革進程的不斷深化，省聯社行業管理體制的弊端也日漸顯現，與深化農村信用社產權制度改革、建立現代金融企業制度有著不可調和的矛盾。根據農村信用社改革進程應逐步撤銷全國各省聯社，盡快結束其尷尬的歷史使命。

成立全國農商行行業聯盟。為解決撤銷各省聯社后全行業的行業管理和服務職能，應借鑒中國銀聯或山東城商行合作聯盟有限公司的形式，由全國各農村商業銀行和農村信用社共同出資成立全國農村商業銀行行業金融服務公司。其主要職能是為會員單位提供后臺服務支持平臺，滿足成員行共同的網絡建設需求、信息系統開發、新產品研發、資金清算和教育培訓等公共服務，聯盟對成員行沒有管理、協調職能，也不經營具體銀行業務。

成立真正農村合作金融組織。為解決農村真正的合作金融需求，有關部門要遵循市場需求，支持農民專業合作社在開展生產、銷售合作的基礎上開展信用合作，允許農民真正按照“自愿、民主、互助、合作”的原則建立規模適度的資金互助合作組織。

(作者單位:中國銀監會江蘇監管局)