收入分配改革臨考

全國人大常委會、全國總工會和全國工商聯等建議，最遲應于明年上半年制定出臺“收入分配體制改革方案”，并加強約束力和執行力，以政策機制和法律制度促使居民收入提高成為對各級政府的“硬約束”

外界預期，即將召開的中共中央十七屆五中全會將對“十二五”規劃定調，而久拖未決的收入分配改革應是其中一個重點議題。

在此之前，全國人大常委會對包括國民收入分配等圍繞編制“十二五”規劃綱要的14項重要課題開展了專題調研工作，并將有關調研報告正式交給了國務院，作為其對“十二五”規劃編制工作的建議。

其他一些重要機構和社會團體也結合自身情況和職權范圍，就收入分配改革開展了有針對性的調研。

今年上半年，全國工商聯對“中小企業員工工資正常增長機制問題”進行了專項調研工作。從3月中旬到7月下旬，全國人大財經委分別赴江西、福建、安徽、甘肅、四川等省市就國民收入分配問題開展專題調研，并邀請有關部委和專家研討，形成專題報告。

全國人大常委會副秘書長王萬賓表示，這份專題調研報告指出了居民收入、勞動報酬占比下降，城鄉、區域、行業間收入分配差距擴大，收入分配秩序不規范等問題，并深入分析了這些問題的深層次原因。

而在全國人大財經委召開的收入分配專題調研內部會議上，一些參加調研的委員感嘆，收入分配問題要比預想的嚴重。有的委員指出，中國已經是世界上貧富差距最大的國家之一。

針對調研中發現的問題，全國人大常委會建議，最遲應于明年上半年制定出臺“收入分配體制改革方案”，還應建立健全有利于居民收入合理增長和縮小收入分配差距的體制機制，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，逐步形成中等收入者占多數的分配格局等，并就調整收入分配結構、整頓收入分配秩序、健全社會保障體系、強化稅收調節等方面提出了具體建議。

貧富差距遠超預期

“通過調研，我們認為國民收入分配存在的主要問題可以概括為‘兩個比重和一個差距’”，直接參加調研工作的全國人大財經委經濟室主任李命志對《財經》記者表示。

“兩個比重”是指居民收入占國民收入的比重下降，收入分配向政府傾斜;勞動報酬占初次分配的比重下降，初次分配向資本傾斜。從20世紀90年代以后，在收入分配的三個要素主體中，居民的收入增長最為緩慢，而政府和企業的增長較快。

盡管對于政府收入有著不同計算方法，比如是否納入預算外收入土地出讓金等收入，但參加調研的各方一致認為政府收入在近些年增長較快。

全國人大調研的幾個省份無一例外地存在“兩個比重”持續下降的問題，且勞動報酬比重明顯低于國際上55%-65%的平均水平。

以江西省為例，江西省居民收入占國民收入比重從2005年的65.03%下降至2009年的59.50%，企業收入占比從17.83%上升至18.80%，比重提高最多的政府收入從17.14%上升至21.70%。福建省的勞動者報酬在初次分配中占比則是由1990年的53.4%下降至2005 年的43.6%，“十一五”期間進一步下降到2007年的41.9%。

“一個差距”則是指收入差距持續拉大。從城鄉差距看，2000年-2009 年，安徽省城鄉居民收入絕對差由3359元擴大到9582元，城鄉居民收入之比由2.74∶1 擴大到3.13∶1。

從地區收入差距看，甘肅省城鎮居民可支配收入最高與最低地區相差由3528元擴大到9028元，農村居民人均純收入相差由2361元擴大到4867元。

從行業收入差距看，最高的金融業收入是最低的畜牧業的15.2倍，遠遠高于美歐5倍左右的差距。

從不同收入組的收入差距看，2005年-2008年，安徽省城鎮居民高收入戶可支配收入相當于低收入戶的倍數由2.9倍擴大到3.1倍，農村居民人均純收入高、低戶差距由4.8倍擴大到5.2倍，城鎮居民和農村居民基尼系數分別擴大了2.8個和1.3個百分點。

據世界銀行統計，2009年中國的基尼系數達到了0.47，已經超過了0.4的警戒紅線。另據人保部的統計，目前中國城鄉居民之間的收入差距維持在3.3倍左右。10%的最高收入戶與10%的最低收入戶人均收入的差距，更是達到了20多倍。

中華全國總工會(下稱全總)通過調研發現，一線工人、勞動密集型行業和農民工的收入較低。其中，一線工人月工資只相當于全國職工月平均工資70%左右，絕大多數一線職工的月工資低于全國職工月平均工資的50%。23.4%的職工5年未增加工資，75.2%的職工認為當前社會收入分配不公平，61%的職工認為普通勞動者收入偏低是最大的不公平。

全總集體合同部部長張建國對《財經》記者表示，2002年至2009年，中國GDP年遞增幅度10.13%，職工工資扣除物價因素年均增長8.18%，再加上近年物價房價上漲的因素，有一部分職工實際生活水平上升緩慢或不升反降。這些數據說明勞動者并沒有完全共享到改革發展的成果，收入差距在不斷拉大。

與私營企業，特別是農民工的低工資相對應的是，金融、能源(電力、石油)、電信、運輸(鐵路、民航)、煙草專賣等壟斷性行業企業，憑借其壟斷地位，獲得比其他行業更高的利潤，企業員工工資水平也明顯高于其他行業。

比如，2008年甘肅省采礦業、電力熱力業、燃氣及水的生產供應業、交通運輸業和金融業等壟斷行業的職工平均工資分別為34612元、33406元、30797元、28282元和27887元，普遍比全省職工平均工資水平高4000元-10000元。

部分國有企業高管人員與普通職工收入差距較大，也是這次調研中普遍存在的一個問題，有的企業經營者與一線職工收入相差數十倍。

江西省南昌市在實行年薪制的企業中，一線職工工資增長速度普遍低于管理層收入增長，管理層年薪通常在15萬元到40萬元之間，是普通職工平均工資的10倍到25倍。

全國工商聯開展的“中小企業員工工資正常增長機制問題”專項調研也對上述問題進行了研究。全國工商聯研究室主任陳永杰將這些問題概括為幾個“大多數”，即大多數的國有企業、壟斷企業中高層的收入是非常高的;大多數三資企業、民營企業的中高層，以及投資者和公務員的收入也是很高的。

“這些人構成了我們工薪階層收入較高的群體。而大多數中小企業的一般員工收入是很低的，農民工的收入是偏低的。而且中小企業的一般員工占到了低收入全體的大頭，這就構成了中國工薪階層收入的現狀。”陳永杰對《財經》記者說。

制度缺陷拉大差距

通過幾個月的調研，李命志認為，形成國民收入分配上述問題的原因，首先是由中國現階段的發展方式和發展階段造成的。中國當前正處于重化工業高速發展的階段，并且在發展方式上偏重于高投資、高消耗，其必然結果就是要素分配向資本傾斜。

李命志表示，中國特殊的國情又放大了這個問題。政府將過多的力量放在了發展重化工業和基礎設施建設上面，而對于小企業和勞動密集型企業的扶持力度偏弱，其結果是就業崗位的減少，職工收入增長緩慢。此外，中國城鄉二元經濟結構和城鄉分割造成了農村進城務工人員在工資和社會保障等方面都與城市居民有著明顯的差距。而資源價格和稅收制度的改革滯后，使得一些本來應由全民所有的收入被少數壟斷企業和個人占有。

全國人大常委會通過調研發現，個人所得稅的稅率和征管方法不合理，對收入分配的調節作用發揮不夠。

現行分類課稅導致高收入者稅負輕、低收入者稅負重的現象出現，加之個人所得稅采用工資薪金所得5%-45%、個體工商戶生產經營和承包經營所得5%-35%的超額累進稅率和利息、股息、財產轉讓等所得20%的比例稅率，造成勞動所得的稅負明顯重于非勞動所得，更使得工薪階層實際上成為個人所得稅的納稅主體。

李命志認為，這些不合理的因素不但沒有縮小收入差距，反而拉大了收入差距，形成了在初次收入分配中收入越高的行業和個人，其在再次分配中的收入也變得越高，反之亦然。

全國人大常委會通過調研還發現，現有的職工工資正常增長機制并不健全。這主要體現在，最低工資標準偏低，未能充分發揮保障勞動者基本收入的作用。安徽省現行的最低工資標準為560元/月到390元/月，僅占城鎮職工平均工資的20%-25%，明顯偏低，更與國際通行的40%-60%標準有較大差距。

最低工資標準在被調研省份的執行情況也不容樂觀。陳永杰在全國工商聯專項調研中發現，最低工資標準往往成為中小企業規定一般員工工資的依據。“中小企業老板給一般員工定工資都有‘超高駕駛水平’，叫做‘低空飛行’——不擦地但是比地面僅僅高一點”，陳永杰表示，從富士康等事件可以看出，在勞動力供大于求的情況下，很難單純由勞方和資方談判工資水平，國家應適時提高最低工資的制定標準。

被全總和有關部門寄予厚望的工資集體協商機制雖然在形式上已經基本建立起來，但據全國人大常委會調研發現，其在實踐中普遍存在“重合同，輕履行”的現象。究其原因，是因為相關立法對于企業是否開展工資集體協商，缺乏明確的義務性規定和相應的法律責任，因此在實際工作中難以操作。

全國人大常委會通過調研發現，政府在公共服務方面投入不足，居民在教育、社保、醫療等方面的負擔增加較多，也影響居民可支配收入的增長。1990年-2007年，甘肅省城鎮居民人均可支配收入年均名義增長13.9%，而同期居民社保等支出年均增長36%，遠高于居民各項收入來源增速，對居民可支配收入增長的負面影響從0.4%上升到8.1%。

此外，居民收入來源渠道單一，財產性、轉移性收入所占比重較小，也是造成收入分配差距的一個原因。

完善工資增長機制

多名接受《財經》記者采訪的人士直言，收入分配改革成敗的關鍵在于政府的決心。

為了約束各級政府的責任，全國人大建議，把建立工資正常增長機制，逐步提高勞動報酬在初次分配中所占比重和居民收入在國民收入分配中的比重，納入國家和地方的“十二五”規劃，并作為各級政府及其主要負責人的重要考核目標。為此應制定若干定量目標，如居民收入增長不低于GDP增速，工資增長與企業利潤增長掛鉤等。

全國人大常委會建議各級政府應建立職工工資動態調整機制，使職工工資水平隨經濟效益、物價及社會平均工資等變動相應增長。最低工資標準則應形成 “小步快走”的調整模式，逐步將其提高到當地社會平均工資40%-60%的國際通行水平，從起點上維護普通職工的工資收入分配權益。

近來工資集體協商制度不盡如人意的執行情況受到諸多質疑。對此，全國人大常委會建議，應強化工資集體協商的法律效力，把現行法律中關于用人單位可以與職工一方進行工資協商的選擇性規定改為義務性規定，并對工資集體協商程序做出具體規定。

同時，還要強化政府有關部門在推行工資集體協商制度中的責任，檢查督促用人單位依法開展平等協商。

在規范壟斷性行業工資分配制度方面，全國人大常委會建議，應盡快制定壟斷性行業收入分配改革總體方案。

具體來說，壟斷企業的工資總額應由政府有關主管部門參照競爭性企業職工工資水平及其增長情況進行審批和管理，壟斷企業內部分配制度報政府有關主管部門備案，并組織開展國有企業工資內外收入監督檢查，由人力資源和社會保障、財政、審計部門聯合對國有企業，特別是壟斷行業國有企業進行工資內外收入監督檢查。

此外，全國人大常委會建議，應加快企業工資分配立法步伐，制定《工資法》或者《工資條例》，以法律、法規的形式，規范企業用工和工資支付行為，切實解決農民工、臨時工、勞務派遣工等普通職工工資偏低、同工不同酬的問題，更要在法律中明確政府在企業工資分配中宏觀調控和監督管理的職能。

各級政府還應加大對工資分配監督檢查力度，加強對《勞動法》、《勞動合同法》的執法檢查力度和對最低工資制度執行情況的監督檢查，嚴肅查處工資違法行為，切實維護勞動者的合法權益。

系統改革財稅制度

針對現有收入分配制度中涉及的財稅體制問題，全國人大常委會在其調研報告中提出了系統的建議。

對社會關注度最高的個人所得稅制度改革，全國人大常委會建議，應推動個人所得稅向有利于增加勞動者報酬的方向轉變，提高工資薪金所得的費用扣除標準，起征點應超過全國在崗職工月平均工資(2008年為2436元)，而且要隨著平均工資的增長進行動態調整。

建議還提出，盡快實施綜合與分類相結合的個人所得稅制度，對工薪所得、勞務報酬所得等實行綜合征收，采用統一的費用扣除標準和稅率，克服現行分類稅制公平性較差的缺點，更好地體現量能負擔的原則。未來還應逐步確立以家庭作為納稅申報主體，綜合考慮家庭人口數量和支出情況合理確定個稅扣除標準，進一步公平稅負。

對于被社會廣為詬病的“灰色收入”問題，全國人大常委會建議，可以通過完善個人所得稅征管的配套措施，特別是在二代身份證號的基礎上，建立社會保障、稅務、財產登記合一的個人信息系統，加強對多元化、隱蔽化收入的監控。同時，還應加強個人所得稅與其他稅種的配合。

在收入的消費環節，建議提出要完善現行的消費稅制度，對特殊的消費行為征收特別消費稅;在收入的積累環節，加大財產稅的調控力度，研究推出物業稅、財產稅等稅種;在收入的轉讓環節，可以適時開征遺產稅和贈與稅。

中國社科院財政與貿易經濟研究所高培勇教授也指出，“十二五”期間應采取一切可以采取的舉措，著力破解物業稅開征的難題，結束中國在財產保有層面的無稅狀態，從而構建一個能夠有效拉近貧富差距的稅制體系。

針對資源性壟斷性行業的暴利和過高收入問題，全國人大常委會建議健全資源稅計稅依據，將原油、天然氣、煤炭的計稅辦法由從量計征改為從價定率計征，逐步擴大資源稅征收范圍，提高資源稅稅負水平。同時應加強國有資本經營收入分配管理，將上繳紅利企業的范圍擴大至金融企業，提高國企上繳紅利水平，將征收紅利納入公共預算由群眾分享，降低壟斷企業收入在國民收入分配中的比重，增加社會財富。

全國人大常委會還進一步闡述了“化稅為薪”的思路，希望適當降低企業稅負，為利潤微薄的企業尤其是勞動密集型企業和競爭性行業增加勞動工資留下空間，并通過稅收優惠政策鼓勵和引導企業發展企業年金等補充養老保險，從總體上提高企業退休人員養老金水平。

而在縮小地區發展差異和收入分配差距方面，全國人大常委會建議，在財政體制方面應根據事權合理分配財力，適當增加基層收入。此外，中央還應增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付。

拓寬居民收入途徑

城鄉居民收入來源過于單一并缺乏有效的投資手段，是制約城鄉居民收入水平的一個重要因素。

美國耶魯大學管理學院金融學終身教授陳志武曾指出，中國之所以需要超過9%的年增長率才能保證居民的就業和收入需求，其根本原因就在于中國國民普遍缺乏財產性收入，無法獲得經濟增長所帶來的財產升值溢出效應。

為了解決這一問題，全國人大常委會建議，應拓寬居民增收渠道，努力形成居民收入來源多元化的格局。

在增加居民工資性、經營性收入的同時，還應增加其財產性收入。全國人大常委會建議，一方面要積極發展股票和債券市場，鼓勵金融創新，開辟境外投資新途徑，為居民提供更多的投資渠道;另一方面更應該進一步保護小投資者的合法收益，并逐步改變儲蓄存款長期負利率的狀況，維護廣大儲戶的利益。

為此，應完善“讓更多群眾擁有財產性收入”的法律基礎，對群眾財產的征用、沒收或者被拖欠都應嚴格納入法律規制之下，確保財產性收入來源的基礎穩固。

在農村，應推進農村土地制度創新，健全土地承包經營權流轉市場，讓更多農村居民獲得集體土地的增長收益。積極探索以土地使用權入股取得分紅、收取租金收入等流轉形式。抓緊制定農村集體土地使用權和私人住宅所有權抵押的辦法，讓農民財產的價值得到體現。完善農用土地征用制度，提高補償標準，切實保障農民利益。