破解“偽城鎮(zhèn)化”

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)研究所、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)三家研究機(jī)構(gòu)近日分別發(fā)布報(bào)告，不約而同地批評(píng)現(xiàn)行戶(hù)籍制度造成中國(guó)的“偽城鎮(zhèn)化”“不完全城市化”或者“半城市化”。

這些詞匯所描述的事實(shí)是顯而易見(jiàn)的:過(guò)去若干年，中國(guó)城市人口增量中，71.8%是農(nóng)業(yè)戶(hù)口。這些人口雖常住城市，卻未能成為市民，不能同等地享有城市政府提供的各類(lèi)公共服務(wù)，其收入水平、消費(fèi)模式也無(wú)法等同于城市戶(hù)籍人口。三份報(bào)告均建議改革戶(hù)籍制度，城鎮(zhèn)有選擇地吸納這類(lèi)人口。

實(shí)際上，“偽城鎮(zhèn)化”不只表現(xiàn)于“外來(lái)人口”福利的匱乏上，他們的政治、法律權(quán)利也被懸空了。這些外來(lái)人口長(zhǎng)期脫離戶(hù)籍所在地，居住于非戶(hù)籍所在的城鎮(zhèn)，因此無(wú)法充當(dāng)各類(lèi)公共職位的候選人和選舉人。而政治、法律權(quán)利的懸空導(dǎo)致他們?cè)诔Ｗ〉卦馐芊膳c政策歧視時(shí)，缺乏抗?fàn)幣c改變的制度化渠道。

“偽城鎮(zhèn)化”也不只發(fā)生于“農(nóng)民工”身上。支撐現(xiàn)代工商業(yè)、尤其是城市服務(wù)業(yè)的大量城市白領(lǐng)，同樣不能成為他們長(zhǎng)期生活的城鎮(zhèn)的市民，無(wú)法享有國(guó)民的政治、法律權(quán)利和城市政府提供的公共福利。

之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，制度性原因主要有二:一是現(xiàn)行戶(hù)籍制度，其設(shè)立的本意就是不鼓勵(lì)人口自由流動(dòng);二是政府權(quán)力主導(dǎo)的城市化過(guò)程是產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，城市化主要是地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的手段。因此，過(guò)去20年的城市化基本上是要素的城市化。比如，城市化總是表現(xiàn)為大規(guī)模圈地，城市化過(guò)程反而伴隨人口密度的下降等。

在這樣的城市化過(guò)程中，人口也在作為要素的時(shí)候可以自由流動(dòng)，作為完整的人則不能流動(dòng)，結(jié)果人流動(dòng)了，權(quán)利和福利卻不能同步流動(dòng)。城市政府只愿意吸納作為勞動(dòng)力的人，而不吸納人本身。由此出現(xiàn)一種奇怪現(xiàn)象:市場(chǎng)化改革進(jìn)行了30年之后，作為計(jì)劃體制之基石的戶(hù)籍制度，依然穩(wěn)如泰山。

僅這一點(diǎn)就說(shuō)明，中國(guó)的市場(chǎng)化改革并不徹底。而此一“偽城鎮(zhèn)化”的負(fù)面后果，也已初步顯現(xiàn)。比如，經(jīng)濟(jì)總量在快速增長(zhǎng)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益扭曲。三家權(quán)威研究機(jī)構(gòu)不約而同地發(fā)出了改革戶(hù)籍制度的呼聲，表明問(wèn)題已經(jīng)到了非解決不可的地步。

有些地方近期也開(kāi)始尋求進(jìn)行針對(duì)性變革。6月份廣東出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶(hù)城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，依據(jù)若干指標(biāo)給農(nóng)民工打分，積滿(mǎn)60分便可申請(qǐng)入戶(hù)，其配偶和未成年子女可以隨遷。預(yù)計(jì)每年吸納規(guī)模為60萬(wàn)人。重慶則提出了更為宏大的戶(hù)籍改革計(jì)劃。

這樣的改革能否取得預(yù)期的效果有待觀(guān)察。不能不考慮的一個(gè)因素是:相當(dāng)規(guī)模的人口流動(dòng)是跨省份的，一省范圍內(nèi)的戶(hù)籍制度改革存在天然的局限性。

因此，戶(hù)籍制度改革須在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行，也就是說(shuō)，中央政府必須承擔(dān)起戶(hù)籍制度改革的主要責(zé)任。現(xiàn)行戶(hù)籍制度本來(lái)就是中央政府通過(guò)法律建立起來(lái)的，自當(dāng)由它來(lái)改變、廢除。而按照現(xiàn)代政治原則，確保國(guó)民在境內(nèi)所有地方享有平等的政治和法律權(quán)利，享有相對(duì)均等的福利，也是中央政府不可推卻的道德、政治與憲法責(zé)任。

中央政府可以建立全國(guó)統(tǒng)一的戶(hù)籍自動(dòng)登記制度。國(guó)民只要合乎相關(guān)指標(biāo)，可在全國(guó)任何地方登記為居民，享有與他人均等的權(quán)利和福利。

即使囿于公共服務(wù)配套能力不足等原因，目前無(wú)法采取這一全面變革的措施，中央政府也可以做很多事情來(lái)降低戶(hù)籍制度的壁壘。

從政治方面看，全國(guó)人大代表的名額可以按常住人口、而非戶(hù)籍人口規(guī)模進(jìn)行分配。如果考慮到農(nóng)民工規(guī)模在一兩億，則目前按照戶(hù)籍人口分配人大代表名額，已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重地降低了人大代表的代表性。

需要透過(guò)地方政府向國(guó)民提供的公共服務(wù)和福利，也可以按照常住人口進(jìn)行分配。財(cái)政資源必須隨著國(guó)民走，這樣才能體現(xiàn)財(cái)政的公平性。比如，中央政府的教育撥款可以按照各省常住人口的比例在各省之間進(jìn)行分配，這樣，外來(lái)人口較多的省市，將獲得更多中央財(cái)政的教育投入。政府在安排稅收返還的時(shí)候，也可以要求發(fā)達(dá)地區(qū)吸納居住于本地的外來(lái)人口。

城市政府之所以對(duì)吸納外來(lái)人口態(tài)度消極，緣于成本上的考量。吸納外來(lái)人口，意味著城市政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。中央政府的財(cái)力相當(dāng)雄厚，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也十分龐大。中央財(cái)政在全國(guó)范圍內(nèi)分配的合理化，可在很大程度上分擔(dān)地方城市政府吸納外來(lái)人口的成本，從而激勵(lì)它們推進(jìn)戶(hù)籍制度變革。

無(wú)論如何，三家權(quán)威機(jī)構(gòu)的報(bào)告再一次肯定了一個(gè)基本判斷:現(xiàn)行戶(hù)籍制度不合乎市場(chǎng)的原則，不合乎法治的原則，也不合乎公平的原則。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)以人為本的城市化，要實(shí)現(xiàn)從要素的城市化到人的城市化的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)行戶(hù)籍制度必須予以變革、最終予以廢除。