個稅改革待突破

完善個人所得稅制度的具體措施應(yīng)當(dāng)包括擴大征稅范圍、改變征稅模式、調(diào)整稅基和稅率、加強個人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)、清理優(yōu)惠措施等內(nèi)容

中國現(xiàn)行個人所得稅制度的基本框架是1994年建立的，17年以來沒有變化。在中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第11個五年規(guī)劃(2006年至2010年)期間，中國的個人所得稅制度有所調(diào)整，但是沒有實現(xiàn)預(yù)定的計劃。

因此，在第12個五年規(guī)劃(2011年至2015年)期間，個人所得稅制度改革任務(wù)依然艱巨。

“十一五”未竟之局

在“十一五”期間，中國個人所得稅制度先后做了幾次重要調(diào)整，主要圍繞提高工資、薪金所得費用扣除額和修改納稅申報規(guī)定來進(jìn)行。

2005年10月27日，全國人大常委會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，自2006年1月1日起施行。

其主要內(nèi)容是:第一，將工資、薪金所得的費用扣除額從每月800元提高到每月1600元(國家統(tǒng)計局公布的2005年全國城鎮(zhèn)職工每月平均工資為1530元)。

第二，修改關(guān)于納稅申報的規(guī)定，規(guī)定個人所得超過國務(wù)院規(guī)定數(shù)額的，在兩處以上取得工資、薪金所得或者沒有扣繳義務(wù)人的，具有國務(wù)院規(guī)定的其他情形的，納稅人應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定辦理納稅申報;扣繳義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定辦理全員全額扣繳申報。

2007年12月29日，全國人大常委會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，自2008年3月1日起施行。

其主要內(nèi)容是:將個人所得稅法中的工資、薪金扣除額從每月1600元提高到每月2000元(國家統(tǒng)計局公布的2007年全國城鎮(zhèn)職工每月平均工資為2078元)。

調(diào)整之后的個人所得稅制度實施以來運行平穩(wěn)，收入逐年快速增長，從2005年的2094.9億元增加到2009年的3949.4億元，四年間增長88.5%，平均年增長17.2%;同期個人所得稅收入占全國稅收總額的比重則從2005年的7.3%下降到2009年的6.6%，四年間下降0.7個百分點。

令人遺憾的是，2006年3月14日全國人大批準(zhǔn)的“十一五”規(guī)劃綱要提出的“實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度”的計劃，并沒有實現(xiàn)。

“十二五”改革突破

中國仍然是一個發(fā)展中國家，受經(jīng)濟發(fā)展和管理水平制約，開征個人所得稅的歷史比較短，現(xiàn)行個人所得稅制度還很不完善，管理也不夠嚴(yán)格。

多年來，中國的個稅收入總量較少，占全國稅收總額的比重較低，自2001年以來一直徘徊在7%左右，不僅與經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家相比差距較大，與部分發(fā)展中國家相比也有不小的差距，從而影響了其財政職能和調(diào)節(jié)作用的充分發(fā)揮。

初步考慮，“十二五”期間完善個人所得稅制度的具體措施應(yīng)當(dāng)包括擴大征稅范圍、改變征稅模式、調(diào)整稅基和稅率、加強個人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)、清理優(yōu)惠措施等內(nèi)容。

(一)擴大征稅范圍

應(yīng)參照當(dāng)今世界多數(shù)國家做法，將認(rèn)定居民納稅人時“在中國境內(nèi)沒有住所而在中國境內(nèi)居住滿一年”的期限改為183天，以更好地維護(hù)中國的稅收權(quán)益。同時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的情況和稅收征管能力，逐步將各類應(yīng)當(dāng)納稅的個人所得納入個人所得稅的征稅范圍。

(二)改變征稅模式

應(yīng)當(dāng)盡早將目前按照不同所得分項征收的征稅模式，改為綜合征收與分項征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式，以平衡不同納稅人、不同所得和不同支付方式的稅負(fù)，并加大對高收入的調(diào)節(jié)力度。

此項改革1996年即被全國人大列入“九五”規(guī)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)，繼而先后列入“十五”規(guī)劃和“十一五”規(guī)劃，迄今已經(jīng)準(zhǔn)備了15年，在“十二五”規(guī)劃期間應(yīng)當(dāng)付諸實施。

但是，在現(xiàn)行的個人所得稅由地方稅務(wù)局征收管理、個人所得稅收入由中央與地方共享的稅務(wù)機構(gòu)管理體制和財政管理體制下，綜合征收難以操作。

(三)合理確定稅基

應(yīng)當(dāng)合理確定納稅人及其贍養(yǎng)人口生活的基本費用，保險、住房、醫(yī)療和教育(培訓(xùn))等專門費用，兒童、老人、殘疾人和艱苦地區(qū)、危險工種人員的特殊費用等費用的扣除標(biāo)準(zhǔn)，并適時根據(jù)工資、物價和匯率等因素適當(dāng)調(diào)整。

為提高工作效率，可以請全國人民代表大會授權(quán)國務(wù)院按照稅法規(guī)定的原則，定期調(diào)整上述費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展和保障人民基本生活的需要。但是，在現(xiàn)行的個人所得稅分項征收的征稅模式下，費用扣除的細(xì)化難以操作。

(四)適當(dāng)調(diào)整稅率

目前，絕大多數(shù)國家中央政府個人所得稅的最高稅率不超過40%，相比之下，中國個人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。

在現(xiàn)行的個人所得稅分項征收的征稅模式下，不同項目所得的適用稅率和稅負(fù)、取得多項所得的納稅人的總體稅負(fù)，都難以平衡。

此外，中國對工資、薪金征收的個人所得稅實行九級超額累進(jìn)稅率，稅率檔次與其他國家和地區(qū)相比明顯偏多。

因此，中國的個人所得稅改革以后，對綜合所得可以考慮采用10%、20%、30%和40%四級超額累進(jìn)稅率，并合理設(shè)計各級稅率的級距。

(五)協(xié)調(diào)個稅與企業(yè)所得稅

個體工商戶、個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)的稅前扣除項目和標(biāo)準(zhǔn)、稅率、稅收優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)與法人企業(yè)的稅前扣除項目和標(biāo)準(zhǔn)、稅率、稅收優(yōu)惠基本一致。為鼓勵個人投資，促進(jìn)資本市場發(fā)展，增加個人的財產(chǎn)性收入，應(yīng)當(dāng)以免稅法、減稅法或者歸集抵免法解決企業(yè)所得稅和個人所得稅重疊征收的問題，減少以至消除對于股息、紅利的征稅。

(六)清理優(yōu)惠措施

應(yīng)當(dāng)及時清理過時的和其他不適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠措施，免稅、減稅的重點應(yīng)當(dāng)是鼓勵為社會做出突出貢獻(xiàn)的人才和照顧生活困難的低收入人員。

此外，應(yīng)當(dāng)妥善處理中央與地方的收入分配問題。從近期看，個人所得稅收入可以繼續(xù)作為中央政府與地方政府共享收入，可以考慮用稅率分享的方式劃分中央與地方的收入，或者將個人所得稅劃分為中央政府和地方政府分別征收的個人所得稅。

從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)根據(jù)個人所得稅納稅人眾多、稅基廣泛、人員和收入流動性強等特點以及外國的經(jīng)驗，考慮未來財政管理體制、稅制和稅務(wù)機構(gòu)管理體制改革以后此稅的征收管理權(quán)劃分和收入分配問題。

作者為國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長