適度“集權”方可緩解基層財政困難

就我國目前的基層財政困難而言，正確的應對之策不是實行徹底的“分權化改革”，而應當是在繼續堅持1994年“分稅制”改革的中央適當集中財力的方向基礎上，在各級政府之間，明確事權劃分，加強法制建設，規范轉移支付，以此來緩解基層財政困難

對于當前的縣、鄉基層財政困難，人們紛紛提出了不少的應對之策，其中，占主流的觀點是應當下放財權和財力，以“分權化”體制來緩解當前的這種困難。

其主要理由有三：一，以中央適當集中財力為目的的1994年“分稅制”改革的大方向是錯誤的，“分稅制”以來，從中央到地方，財權和財力是層層上收，而事權卻是層層下放，由此必然導致基層財政的困難。二，上世紀80年代以來各國都在實行“分權化”改革，下放財權和財力，而且還有西方“蒂博特分權模型”的理論支撐，因此，“分權化”是世界潮流。三，我國的改革實踐也充分證明了“分權化”的成功性。中國改革之所以取得偉大成就，經濟之所以突飛猛進，其中一個很重要的原因就是我們在改革之初實行的“分權化”的“分灶吃飯”的改革，調動了廣大地方的發展積極性。

為什么基層政府普遍感到財政困難

考量這些理由，會發現有許多值得商榷之處。

1994年的“分稅制”改革，由于受到當時各種因素和條件的制約，遇到的阻力非常大，因此，盡管當時的動作相當大，但這一改革不能不帶有相當的妥協、折衷、探索的色彩，也因此，它必然是一個不很完善、不太徹底的改革。比如，政府與市場之間的邊界就不太明晰，以及省以下的“分稅制”改革尚未進行，等等。尤其是政府與市場之間的邊界不清，導致中央和地方以及各級地方之間事權劃分的不明晰，由此又必然影響它們之間財權和財力的劃分。財權和財力的劃分缺乏明確的依據，在中央和地方以及各級地方之間利益的逐漸分化和“硬化”的情景下，各級政府之間在財權、財力的分配上，出現為了各自利益最大化的相互博弈，并由此出現財權、財力的層層上收和事權的層層下放，以及由此引起的基層財政困難。

但另一方面，雖然“分稅制”改革后，中央、省、市政府的財力占整個政府財力的比重上升，但從絕對額看，縣、鄉等基層政府的自有財力部分仍是增長的，而且，中央和省的轉移支付也是在不斷增加，即基層政府所掌握的財力還是在不斷增長。

那么，為什么基層政府普遍感到財政困難呢?這里面應當還有一些深層次的原因。筆者認為這個原因就是目前部分地方政府部門的劣化和部分政府官員的腐化。這一劣化和腐化集中表現在一些政府部門的“機構臃腫化”，以及“部門和私人利益最大化”等。30年來，我國的行政費用占財政支出的比重由4％左右大幅度上升到20％左右。

“分權化”改革一定要慎之又慎

雖然上個世紀80年代以來全世界出現了“分權化”改革的潮流，但仔細分析一下80年代以來的西方國家“分權化’改革，就會發現他們在財政方面，實際上是說得熱鬧，真正動真格的少。以在西方國家中“分權化”程度最高，宣揚“分權化”改革的調門也最高的實行“聯邦制”的美國為例，實際上80年代以來并沒有出現大的“分權化”的改革。相反，如果把眼光放遠一點，從整個美國的歷史來看，它恰恰是經歷過一個由“分權”向“集權”的轉變過程，這從美國各級政府稅收收入比重的變動情況表中可以看得很清楚。

而且，觀測其自二戰以來的變化，聯邦對州、地方政府的轉移支付，無論是轉移支付總額還是相對數，均呈現增長態勢。轉移支付支出占聯邦政府總支出的比例，1950年為5.5％，1980年為15.6％，2005年為17.2％；1993年，聯邦補助金占州政府收入達到了20％，占地方政府收入的36％；到了2005年，聯邦政府提供的補助金占州與地方政府收入的比重基本上維持在1／3左右?？梢哉f，目前轉移支付已經成為州與地方財政的財力支柱。

從結構上看，80年代以來，規定了具體用途的補助金約占聯邦補助金的80％，寬范圍用途的補助金約占13％，而一般的補助金僅占7％左右；到了90年代，有條件撥款占聯邦和州政府向下級政府撥款額的比例則上升到了90％以上。這種結構上的變化，事實上強化了聯邦政府對州與地方政府的調控力度，顯示出聯邦財權集中與財力擴大化的發展趨勢。

過去一直實行“高度集權”的法國和英國，盡管80年代以來確實實行了一些“分權化”改革，但中央政府掌握的財力也不過就從過去的80％、90％以上，下降到70％、80％左右。從財力比重變化情況看，它表明這兩個國家的“分權化”改革只不過是為了解決過去那種“過度集權”的問題而已，而“中央集權”的制度并投有根本改變。而我國目前中央集中的財力程度也不過才50％多，甚至連“分權化”程度最高的美國都不如，又何來“分權化”改革之說。

“分權化”改革一定要慎之又慎。因為，“分權化”改革的成功取決于多種條件，比如，基層政府的廉潔和高效，比較完善的民主監督，各地之間的差異比較小，等等。如果這些條件不具備，“分權化”改革必然失敗。

放諸現實，也可以清楚地看出，上個世紀90年代下半期以來，中央之所以能夠拿出大量的財力來緩解“三農問題”，支持“西部大開發”、“東北振興”和“中部崛起”等等，正是因為1994年的“分稅制”改革，使中央能夠集中必要的財力。

適度“集權”

從理論上看，緩解基層財政困難的問題有三種解決辦法。

一是徹底“分權化”，即將事權、財權和財力統統下放，各級地方政府自己解決自己的問題。但事實上，這只能是一廂情愿的空想。因為，如前所述，我國是一個幅員遼闊、人口龐大、民族眾多、各地之間的經濟和社會發展又極不平衡的國家，如果要實行一種完全能夠讓各級地方政府自己解決自己問題的徹底的財政“分權化”體制，那么，這就必然要求這種體制首先要能夠適應各地的不同情況。

可以想象，在現實中要設計出這樣一種能夠適應各地不同情況的財政分權體制的難度有多大，它可以說無異于解決“哥德巴赫猜想”。而且，即便是能夠設計出來，恐怕這種財政體制就不是一種能夠“放諸四海而皆準”的統一的規范的財政體制，而實際上是一地一策的、既不統一也不規范的若干種財政體制了。希望建立一種由各級地方政府能夠自己解決自己問題的財政“分權化”體制，不僅解決不了當前的基層財政的困難，甚至會由于實行這種體制而使得各地之間的經濟和社會發展差距更大，從而導致基層財政更大的困難。

二是高度的“集權化”，即將事權、財權和財力統統上收，中央搞“條條專政”。世界各個大國的實踐證明，它也是一條不大成功的解決方法。主要原因在于，首先，大國一般各地都存在程度不同的各種差異，中央或者聯邦政府由于信息不對稱，常常可能作出不切合地方實際情況的決策，從而會影響公共品的有效供給。其次，這種體制會嚴重影響甚至挫傷地方政府的積極性，不利于“兩個積極性”的發揮，這也同樣會影響公共品的有效供給。

三是適度“集權”，即將事權、財權和財力在各級政府之間作大致的合理劃分，但中央必須保持能夠居于主導調節地位的適度的“集權”和財力。比如，在日本，中央與地方在事權上實行“四六開”，中央承擔政府事務的四成，各級地方承擔政府事務的六成，但在財力分配上，中央掌握六成財力，地方只掌握四成的財力，這之間的差異主要依靠中央政府的大量轉移支付來解決。

適度“集權”模式可能是適合大國發展的一種比較好的財政體制，它可以實現一舉兩得，既保持了中央的可控性和主導性，有利于調節各地區發展的差異，促進各地區的發展和整個國民經濟的協調與穩定，保證國家的統一和民族的團結；同時又能夠給各級地方留出一定的活動空間，有利于調動地方政府的積極性，因地制宜地促進當地經濟和社會的發展，保證公共品的有效供給。

就我國目前的基層財政困難而言，正確的應對之策不是實行徹底的“分權化改革”，而應當是在繼續堅持1994年的“分稅制”改革的中央適當集中財力的方向的基礎上，在各級政府之間，明確事權劃分，加強法制建設，規范轉移支付，以此來緩解基層財政困難。