如何建立我國農(nóng)業(yè)巨災保障體系

民以食為天。在我國，農(nóng)業(yè)收成對于社會安定和人民福祉具有重要的戰(zhàn)略意義。但是，對于我國農(nóng)業(yè)而言，自然災害對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響非常嚴重。如何減少自然災害對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的破壞，建立符合我國國情的農(nóng)業(yè)巨災保障體系，一直是政府和社會關注的熱點話題。

我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀

兩份來自國家政府機關的信息揭示了我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀。民政部披露的信息稱:今年上半年，全國自然災害受災人口2.5億人(次)，農(nóng)作物受災面積2029.4萬公頃，其中絕收面積304.6萬公頃;倒塌房屋90.7萬間，損壞房屋301.4萬間;因災直接經(jīng)濟損失2113.9億元。中國保監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)稱:上半年，農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)保費收入70.7億元，覆蓋種植面積4.5億畝、農(nóng)戶6654萬戶次，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風險保障1624億元。由于全國2009年底可耕地面積為18.2574億畝，由此可匡算我國農(nóng)業(yè)保險覆蓋的種植面積最多為四分之一，也就是說今年上半年最多有四分之一的農(nóng)作物受災面積可以獲得保險的經(jīng)濟補償，其余四分之三的農(nóng)作物遭受的損失主要依靠各級政府或農(nóng)民自行承擔。由此可以反映我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎還不牢固，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障還很脆弱，社會安定、人民福祉乃至國家的和諧發(fā)展都面臨較大壓力。

目前，我國專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的保險公司僅為五家，在市場普遍缺乏影響力;兼營農(nóng)業(yè)保險的綜合型財產(chǎn)保險公司有四家，由于常年虧損，農(nóng)業(yè)保險在這些公司成為雞肋業(yè)務。農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務收入占全國財產(chǎn)保險業(yè)務收入的比重一直在3%左右徘徊。由于我國采取的是政府監(jiān)管、財政補貼、自愿投保、商業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式;組織形式單一，幾乎都是股份制經(jīng)營的保險機構(gòu);保險經(jīng)營基本上遵循低保障、低保額、低保費的以保成本為主要方式的三低原則，導致面對巨災導致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重大損失，實際上是捉襟見肘。從國際社會的經(jīng)驗來看，對于農(nóng)業(yè)巨災風險的管理一般借助巨災保險的方式。比如，風險管理水平比較先進的美國，將巨災保險與其他一些農(nóng)業(yè)支持計劃相捆綁，規(guī)定只有參加“巨災風險保障機制”才能享受農(nóng)業(yè)福利計劃，由此實行強制性農(nóng)業(yè)巨災保險;歐洲的多數(shù)國家以農(nóng)戶自愿參保為主要方式，由私營保險機構(gòu)覆蓋大部分農(nóng)作物和牲畜的農(nóng)業(yè)保險，政府對農(nóng)業(yè)保險實行低費率高補貼政策;日本農(nóng)業(yè)保險采取的是強制保險與自愿保險相結(jié)合的方式，只要農(nóng)作物耕種面積達到預定規(guī)模，種植人即被強制參加農(nóng)業(yè)保險，但是大部分保費由政府承擔。遇到巨災時，政府承擔80%至100%的保險賠款。

同時，我國相應的巨災保險開發(fā)程度很低，專門針對自然災害的保險險種不多。除了中國保監(jiān)會允許投保人以附加險的方式投保地震險之外，海嘯、臺風、冰雪等自然災害一般不予承保。因此，每次災害過后，保險公司受到的沖擊較小。2008年中國南方雪災，直接經(jīng)濟損失1516.5億元，保險賠付僅占2.3%;四川“5·12”大地震帶來了超過8451億元的經(jīng)濟損失，但由于地震災區(qū)保險覆蓋率低，保險賠付僅18.06億元人民幣，占直接經(jīng)濟損失的0.2%。與此相對應，從國際上保險賠付的情況來看，2005年美國“卡特里娜”颶風保險賠付達到了其直接經(jīng)濟損失的50%;2007年全球因巨災造成的經(jīng)濟損失約為706億美元，保險業(yè)賠付了276億美元，占39%;2009年全球因巨災造成的經(jīng)濟損失為620億美元，保險業(yè)賠付占42%。這些數(shù)據(jù)表明，在應對巨災風險時，中國保險業(yè)嚴重缺位。

我國農(nóng)業(yè)巨災保險發(fā)展面臨的障礙

首先，保險公司承保能力有限。2009年保險業(yè)保費收入為11137.3億元人民幣，其中壽險保費收入8261.5億元人民幣，一次中等規(guī)模的巨災損失就可以耗盡當年整個非壽險保險業(yè)的全部保費收入。例如，今年上半年，我國因災導致農(nóng)村經(jīng)濟直接經(jīng)濟損失2113.9億元，相當于同期中國保險業(yè)的全部財產(chǎn)保險業(yè)務收入。

其次，缺乏足夠的、精確的巨災損失信息和相關數(shù)據(jù)。承保巨災風險，關鍵的一個環(huán)節(jié)就是產(chǎn)品定價。數(shù)據(jù)是巨災保險的核心，通過在已有損失數(shù)據(jù)的基礎上建立適當?shù)哪Ｐ?，保險公司才能對巨災保單制定合理的費率。2009年4月，保監(jiān)會下發(fā)了《巨災保險數(shù)據(jù)采集規(guī)范》，對巨災保險數(shù)據(jù)模型、巨災保險源采集標準和編碼標準等進行了規(guī)定。保監(jiān)會也已經(jīng)著手建立中國的巨災保險數(shù)據(jù)庫，開發(fā)中國的巨災保險模型。但是，由于國家并沒有統(tǒng)一的巨災損失統(tǒng)計制度，導致巨災損失數(shù)據(jù)來源存在局限性，農(nóng)業(yè)巨災保險的經(jīng)營仍然面臨技術壁壘。

再次，缺乏相應的法律法規(guī)對巨災保險做出明確指引與規(guī)范。我國已制定了《防洪法》、《氣象法》、《防震減災法》等20多部有關自然災害應急的法律、法規(guī)和部門規(guī)章，但專門涉及巨災保險的法律法規(guī)幾乎還是空白。在美國，有關農(nóng)業(yè)巨災保險的法律已經(jīng)實施了一百多年，歐洲很多國家，以及印度。菲律賓、巴西等發(fā)展中國家也早就頒布和實施了有關農(nóng)業(yè)保險的相關法律，在法律制度的建設過程中為保險業(yè)開綠燈。

最后，保險公司缺乏有效的風險轉(zhuǎn)移途徑。一般來講，保險公司可以通過再保險和保險風險證券化兩種途徑來轉(zhuǎn)移承保的巨災風險。然而，目前我國再保險市場尚未推出巨災再保險產(chǎn)品，也未正式啟動保險風險證券化。通常而言，政府被認為是巨災風險損失的最后承擔者，而我國目前尚未建立國家仍然會對政府財政支出的穩(wěn)定性造成威脅，巨額損失的風險由資本市場來承擔將會更有效率。因此，完善我國多層次的農(nóng)業(yè)巨災風險轉(zhuǎn)移分擔機制，需要進一步將保險風險證券化提上日程。

我國應建立國家級的農(nóng)業(yè)巨災保障基金

發(fā)達國家擁有較完備的農(nóng)業(yè)保險和巨災保險保障體系，天災造成的經(jīng)濟損失，能夠通過市場來彌補。在我國，由于缺乏國家層面的風險保障機制，大災過后，主要靠政府財政進行災后重建和各種善后事宜。如果財力有限，政府的壓力很大，對受災戶的補貼和扶助也并不能到位。同時，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度高、分布廣，造成的損失大，保險賠付屬于商業(yè)行為，如此大規(guī)模的賠付，保險業(yè)根本承擔不起。我國的農(nóng)業(yè)保險一直處于高賠付狀態(tài)。另外，在我國，只有少部分承包大戶、市場和風險意識較強的農(nóng)民參加保險，而大多數(shù)農(nóng)民主要靠天吃飯，缺乏保險意識。保險的經(jīng)營以大數(shù)法則為基礎，投保的人越多，保險公司的賠付能力、產(chǎn)品開發(fā)能力越能得到保證。

在巨災風險中，農(nóng)業(yè)巨災險之外的其他險種多年來也舉步維艱。為防止出現(xiàn)大的經(jīng)營風險，我國保險業(yè)對于重大自然災害的承保一直采取謹慎態(tài)度，即使農(nóng)民有參保的積極性和要求，對于超出保險公司承保能力的巨災損失，保險公司也不直接承保，如地震保險。多年來，社會上對與巨災風險的保障需求卻有增無減，尤其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的需求更加突出。但是，仍然有很多保險公司談“農(nóng)”色變，其原因就是農(nóng)業(yè)巨災保險的再保險、風險管理和經(jīng)營技術都存在障礙，政府的財政補貼及稅收優(yōu)惠已經(jīng)不能鼓勵保險業(yè)積極投身農(nóng)業(yè)巨災保險。因此，國家作為風險的最后承擔者，對于超出一定比例的巨災損失實行“兜底”政策，已經(jīng)勢在必行。

在國外，政府對農(nóng)業(yè)保險的扶持措施通常有四種模式:一是國家設立專業(yè)的農(nóng)業(yè)再保險公司，同農(nóng)業(yè)保險公司建立“再保險”關系，通過再保合同，分擔保險公司的風險。如美國的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司就是國家對農(nóng)業(yè)保險公司的再保險公司;二是設立巨災風險的保險保障基金，對于超過一定比例的損失給予兜底;第三種形式是對參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶實施保費補貼，減輕農(nóng)民的交費負擔;四是政府給與農(nóng)業(yè)保險公司一定的費用補貼和稅收減免。扶持農(nóng)業(yè)保險的四種模式在大多數(shù)國家相互配套使用，我國已經(jīng)有其中的第三種和第四種模式，但是卻缺乏對于保險公司實行巨災損失兜底的制度，導致我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展舉步維艱。因此，從我國國情出發(fā)，建立專門的巨災保障基金，通過制度化的安排，使承保巨災風險的保險公司解除后顧之憂，成為保險業(yè)巨災風險的最后承擔者。

(作者系中央財經(jīng)大學保險學院院長)