警務動員的理論及其實現途徑探微

摘要：警察機關只有跳出就警察論警務的圈子，發動起全社會力量，形成群眾警務的汪洋大海。才能突破有限警力無限警務的困境。本文重新闡釋了警務的概念，明確了警務動員的內涵，論證了警務動員的理論依據，提出了其實現的途徑，拓展了警學研究的視野。

關鍵詞：警務；警務動員；權能模型

中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)－08－0121－04

一、警務動員的基本含義

一般認為“警務”來源于Policing一詞，大陸譯為警務，而臺灣譯為警政。從語義來講，警務應意在業務，而警政則意在政務，前者主外，而后者主內，譯作警務更為合適。學者們對“警務”有狹義地理解為“公安行政機關中的警察在行使行政管理權的過程中，依照法定職權和程序，貫徹實施法律的活動”；口=也有廣義地理解為“國家公安機關、司法機關和法律授權、委托的組織中的警察依照法定權力和程序貫徹實施法律的活動，它包括一切執行法律和適應法律的活動”。其核心內涵都是“警察的行為”，區別僅在于警察所在的機關范圍不同。我國學者對警務的理解多持前述廣義的觀點。如張兆瑞的定義：“警務，即中外警察履行治安管理和刑事司法職能之職務活動。是警察執法管理的主體活動，是檢驗警察建設與管理水平的實踐標準”。還有人將其解釋為“警察勤務”，這就犯了經驗主義錯誤，因為“警察勤務”是“Police Operation\"，而不是Policing。筆者認為，將警務理解為“警察的行為”，如果放在歷史的和國際的語境中來考察的話，矛盾就突顯出來了。

現代經典理論都把內政大臣羅伯特·皮爾依據1829年英國議會通過的《大倫敦警察法》創建的倫敦都市警察局，作為近代職業警察誕生的標志；因此，人們尊稱羅伯特·皮爾爵士為“現代警察之父”。但是恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中寫道：“我們已經看到，國家的本質特征。是和人民大眾分離的公共權力。——對于公民，這種公共權力起初只不過當做警察來使用，警察和國家一樣古老的，所以18世紀的質樸的法國人不講文明民族而講警察民族。這樣，雅典人在創立他們國家的同時，也創立了警察，即由步行的和騎馬的弓箭手組成的真正的憲兵隊——國家是不能沒有警察的”。可見，根據這一觀點，警察是隨著私有制的產生而產生的，是和國家一樣古老，而不是只到1829年才有的。的確，沒有暴力統治是沒有國家的，“系統地使用暴力和強迫人們服從暴力的特殊機構——就是國家”。而“軍隊、警察、法庭等項國家機器，是階級壓迫階級的工具”。英國學者貝尼昂說：“警務工作和各民族國家的政治主權問題密切相關，因為警察是一個國家在其國土范圍內行使權力和實行統治所依靠的主要工具”。因此，馬克思等政治學家們的“警察”，不同與警學家們的“警察”。但其履行的暴力統治的職能是相同的，這個職務行為就是“警務”。只不過其行為主體不同，前者是非職業非制服的警察。后者是職業的制服的警察。正如俞鹿年所言：“警察的設立。在我國是近代史的范圍的事，但是執行警察職能的官吏，卻是伴隨著國家的產生而產生的”。英國學者羅伯特·雷納更明確地指出“‘警察’并不一定在每一個社會中都能找到”。但“‘警務’在任何社會中都需要，——現代模式的國家專業警察組織只是警務的一個例證”。可見。“警務”并不是職業警察的專利——只有這種理解，才能調和政治學家與警學家之間的分歧。

英國學者Alison Wakefield在分析了社會變遷帶來的“不安全感、場所與控制”的變化后指出，在社會轉型(或變遷)過程中，權力的形式和行為方式出現了多元的趨勢。因此，“當未來的幾代人回望我們所處的時代時，我們已經達到了舊警務制度的終結和另一種警務制度走上歷史舞臺的時代。”。“所有這些都說明國家警務機構對警務壟斷的歷史已經結束”。這種新的警務制度就是指的警務多元化。正如希林所言，此時的“警務是一種結構復雜的。有許多旨在維護秩序的機構在一起工作的相互交織的體系”。勞德(2000)指出當前新的警務發展，“這些變化最終將導致一個松散連結的警務網絡的形成，其中，由統治者的警察機關所進行的活動只是這些多元化警務網絡中的一個節點而已”。英國學者馬丁·因尼斯在其《解讀社會控制》一書中對警察和警務的概念作了比較：“警察是一個特殊的現代型組織，具有國家賦予的利用身體強制或威脅的法律權力，以確保法律在維護社會秩序的實施。相比之下，警務指的是由多種機構實施的范圍廣泛的命令和控制活動”。雖然這并不算一個嚴格意義上的“警務”概念，但其所蘊涵的深意已是現有的概念中最好的了。理解它，對我們當前的警務工作會大有裨益。

《現代漢語詞典》對動員的定義是：“1、把國家的武裝力量由和平狀態轉入戰時狀態，以及把所有的經濟部門轉入供應戰爭需要的工作，2、發動人參加某項活動。”那么，“警務動員”就是發動人們參加到警務活動中去。但要準確地理解這一概念，還有四個要點：一是動員主體的多元性。按照羅林斯(1995)的觀點，“警務向來首先被看作是警察的工作，其次才是其他機構和社區、居民和商業機構的活動”。當然。我國黨委政府及其相關部門也是組織動員的主體之一。二是動員客體的全面性。所有具備承擔治安責任能力的組織和個人都是被動員的對象。三是動員方法的系統性。警務動員應該是一個完整的方法論體系：既有戰略層面的，也有戰役和戰術層面的；既有短期的也有長期的；既有宏觀的也有微觀的。四是動員目標的綜合性。促使治安責任向社會和個人的回歸；社會治安潛力的最大程度的發揮；多警務主體的高效協作。

二、警務動員的基本原理

其一，是人權的基本要求。作為世界的第一部《人權宣言》，1789年8月法國制憲會議通過的《人權與公民權宣言》的第二條規定：“一切政治結合的目的都在于保護人的天賦的和不可侵犯的權利。這些權利是：自由、財產、安全及反抗壓迫”。馬斯洛著名的需要層次理論認為，人有從低到高的五個層次的需要，分別是生理、安全、社會、尊重和自我實現的需要。可見，“安全”既是人的天然需要，也是天賦的權利。如今。更成為了世界各國的基本法權。可是人們并不能因此就可以隨心所欲地享用安全，新制度經濟學認為，“權利的邊界，即均衡權力取決于獲得權利的成本——收益分析”。天賦的權利只能是應然的權利，而要想取得實然的權利。還必須付出相應的努力。巴澤爾指出：“盜賊對贓物有產權這一事實意味著：如果所有者的財產有可能被盜。那么他對‘自己’的財產就不會享有充分的權利，所有者就無法確保自己將來還能使用這些財產。他們的實際的權利到底有多大。在一定程度上取決于國家對他們財產的保護效果如何，也取決于他們自己采取何種防衛措施，但按理說，防衛費用越高，權利也就越有保證”。所以，“西方人把帶刺的鐵絲的發明稱作世界的第七大發明。”因為有了“帶剌鐵絲”的保護，才有了私有制的大發展。“人們對資產的權利不是永久不變的。它們是他們自己直接努力加以保護——和政府予以保護程度的函數”。可見，實然的安全權利(ve)的取得取決于三個值：權利的天然稟賦(A)，政府(cg)和個人(Cp)的要素投入。天然稟賦是指某項應然權利的可取得性，一般應該是個常數。實際上，這就形成了兩個可變要素投入的生產函數，符合著名的科布一道格拉斯生產函數公式：

Q＝AKαLβ

我們籍此構建人權的權能模型：

Ve＝A Cαg Cβp

私人安全由于具有強烈的排他性和可分割性，具有私人產權的性質：而公共空間的安全不具有排它性和可分割性，屬于公有產權的性質。因此，前者易由私人負責安全投入，后者應由政府負責安全投人。但任何一項安全權能，都沒有絕對的公私之別。即使是純私人珍藏的物品，在處于私人領地的同時也是處于公共空間之中；而任何一個公共空間的安全問題。又會涉及到具體的個人利益，因而公私責任總是交織的。因此，每一項權利，其權能的產權屬性(公私產權混合率)決定著政府和個人各自投入變量的指數變化關系(Cαg Cβp)。比如一幢豪宅的私人屬性遠遠大于公共屬性。其系數接近于1。私人就應該承擔幾乎全部的安全成本。而一間破屋的私人屬性很小，其系數接近于0。其安全更多地屬于公共責任。

這就告訴我們，要想獲得最大化的權利。公私之間必須要有充分且合理的要素投入。誰都不能回避責任，誰也不能承擔無限責任。如果公共執法資源被無節制地用于私人的權能，就會上演警務領域的“公地悲劇”。

其二，是法權的法定義務。我國憲法沒有直接規定關于公民維護公共安全和自我安全的義務。這是有著深刻的憲政主義背景的。歐洲古典共和主義時期，法典中多強調國家與集體的利益與公民個人的義務。而近代政憲主義勃興以來，以英國1215年的《大憲章》等一系列憲政規范為代表，權利取代義務成為法律世界中的主體價值。公民義務逐步在各國的憲法性規范中消失了。只到1795年的法國憲法，重新體現“義務宣言與權利宣言并重”，其中規定了公民必須服從法律、維護自由平等及財產所有權、維護祖國、捍衛國家等基本義務。后來的社會主義國家的憲法有了進一步的發展。如1936年的蘇聯憲法規定的公民基本義務有“保護和鞏固社會主義公有財產；保衛祖國”。

雖然我國憲法沒有直接規定，但在其整個法律規范中卻有著清晰的體現。

我國憲法第53條規定了中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產等六項義務。在我國的刑法和刑事訴訟法的第二條都規定其法律任務為：同一切犯罪行為作斗爭，以保衛國家安全，保衛人民民主專政的政權和社會主義制度，保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義建設事業的順利進行。同時還在刑事訴訟法的第48條規定了凡是知道案件情況的人，都有作證的義務；第63條規定任何公民都可以立即將四種情況的犯罪嫌疑人扭送公安機關、人民檢察院或者人民法院處理：第77條規定被害人對所遭受物質損失。有權提起附帶民事訴訟。

無論是當代世界憲政主義的大趨勢，還是我國法律的基本要求，都包含著公民應該主動與犯罪行為作斗爭，以保護公私合法權益的義務性規范。

其三，是治權的本質體現。1968年，美國學者沃爾多召集了30多名行政學者，在紐約州的雪城大學舉行研討會，倡導建立以公眾為軸心的新公共行政，即民主行政。這里的民主，是以“公民為中心”的直接民主；行政則是“公民與政府一體”的“民治”行政。學者們認為只有這種公共治理的權利真正向公民的回歸，才是民主政治的本質。正如馬克思所言。它展現了“社會把國家政權重新收回。一^民群眾把國家政權重新收回”的偉大進程。作為公共行政重要組成部分的公共警務，當然是公民治權回歸的前哨陣地。以破窗理論為支撐的社區警務，就是“體現為從以警察為主體轉變為以社會為主體，強調以全社會的力量來維持社會安定和法律秩序，重視警察組織與社會各部分之間的相互理解、協調與合作”。當代著名的警學家、社區警務的旗手、英國前德文郡警察局長安德遜的“社區警務樹模型”是：口”畫面是一棵大樹，樹干是警察機關，樹枝、樹葉、果實是警察機關中的各個部門與警種。樹下的土壤是社區。無論是現代社會控制理論還是犯罪治理理論，都強調工作的重心在社會中。那兒是犯罪行為的發生地。當然也是最好的問題解決地。所以貝利提出：“公眾參與是解決公共安全一個長期的基本戰略”。Halley Steward甚至宣稱：“如果人們被允許自已管理自已的事務那么社會只需要一半的現役警察即可”(Ha]]ey Steward，MP 1888)。

美國著名政治領袖托馬斯·杰斐遜(1789)名言：“——無論何時，一旦民眾充分知情，那么，他們就能被他們自己的政府委以重任——”。因為“一旦公共服務不再成為公民的主要事務。如果公民們只情愿為他們的口袋奔波而不為人民服務，那么，國家就已經離滅亡不遠了”。人類有階級的社會已經經歷了幾千年，而有專職警察的治理不到200年，絕大部分時間都是群眾治理的自我警務。無論是以“聯保連坐”為特征的古代中國的保甲制英國的太興制，還是以“群防群治”為特征的英國“呼喊捕盜制”(Hue anh Cry)中國的“巡邏打更制”。都是精彩的群眾警務。約翰，安德遜在艾克塞特市的警務試驗，“通過警民之間理解與合作，社會生態平衡機制不斷得以加強，形成了以整個社會為主體的強大的抑制犯罪的能力。在這個體系面前，警察從人數的劣勢轉變為優勢，犯罪分子從局部優勢轉變為整體劣勢，形成了全民皆警的新格局”。重建了英國警務的良好傳統，返樸歸真，即自我警務，警務源自人民，全民皆警”。在中國，20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”，為此，1963年毛澤東同志親筆批示給當時公安部長謝富治、人大副委員長彭真“要各地仿效，經過試點，推廣去做”。這些都是古今中外警務動員的最好明證。

三、警務動員的實現途徑

(一)建立群眾自我警務的制度規范

現在我們的社會似乎有一種錯誤的認識，認為群眾納稅購買了警察服務，警察就得負責群眾的安全。我們的警務承諾也是“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”，“有困難找警察”，“有事請打110”。個別地方還承諾警察“不破案就賠償”。把公共瞀務置于無限責任的境地，公眾卻可以袖手旁觀指手畫腳。反觀最講民主和人權、警力更為充足的美國，卻在法律制度中有大量對公眾責任的強制規制。如美國《反毒品走私法》規定：“載客的運輸工具進入美國，如果在運輸工具中搜出毒品，運輸單位要承擔賠償損失責任，嚴重的甚至可以沒收運輸工具”。這是典型的無過錯連帶責任，完全不管運輸企業是否有主觀過錯，只管你是否運了毒品。這就把監控的任務強加給了運輸企業。“《反毒品走私法》頒布后，無論是飛機、輪船、汽車的經營單位，立即改變態度，積極組織力量堵塞漏洞。員工都十分警惕，不能讓毒販把毒品帶上運輸工具”。他們不但對過往的行人和物品嚴加檢查，而且積極與警務合作。美國的電話實名制、存款實名制、財產舉證制等等，強制公民們承擔信息公開的義務，極大地提升了社會的自我控制能力。我們通過建立法律和規章，明確單位和個人的自我安全責任，迫使更多的社會力量投入到群防群治工作中來，就是最有力的警務動員。如我們可以地方立法規定，所有的住宅小區，必須達到基本的人防物防技防標準：我們可以規定金融等企業反洗錢的責任義務：規定交通運輸業的反毒品責任；也可以要求對貴重財產標刻登記：也可以對特定場合特定人員與違法犯罪作斗爭的責任作出明確規定等等。

(二)拓展群眾警務的參與渠道

我們必須充分拓展群眾參與警務工作的渠道，以多姿多彩的警務動員去激活群眾的參與熱情。

第一，開發志愿警務。正如奧爾森之言：“可以肯定，經濟激勵不是唯一的激勵；人們有時候還希望去獲得聲望、尊敬、友誼以及其他社會和心理目標”。制定有效地激勵措施，由淺人深、由簡到繁地將群眾導入志愿警務，是挖掘群眾治安潛力的重要途徑。我們可以組織一些志愿警務的團體。如志愿交通秩序協管隊、糾紛義務調解員、蔡毒、禁賭協會等等；發展一些志愿警務的個人，如網絡志愿管理員、在押人員志愿幫教員等；鼓勵一些志愿警務的行為，如鼓勵見義勇為、檢舉揭發等。

第二，發展輔助警務。警務工作豐富多彩，崗位職能多種多樣。許多服務性地警務，平民輔警似乎更有親和力，成本也更低廉。國內外都有很多輔警或協警的例子。國內外的輔警大概是三類：文職雇員類(如打字員)，協助管理類(如交通協管員)，治安服務類(如巡邏隊員)。

第三，做實社區警務。由于“相當小的(或中介)集團有很大機會可以通過自發行動來解決集體問題”。因此，現代民主行政理論都建議要從社區開始推進公民參與和民主治理。社區警務就是警務動員最牢固的陣地。目前我國的社區警務強調的是警察為社區工作，而真正地社區警務應該是警察動員社區群眾，激發其自我警務的“自發行動”，“鼓勵社區成員行動起來保護自己的家園”。要通過組建諸如“社區治安協會”、“家長委員會”、“青少年活動室”等群眾警務的平臺。推行鄰里守望、社區巡防、環境預防等群防群治的措施，來挖掘和整合社區潛在的群眾治安力量。

第四，強化隱蔽警務。隱蔽戰線的警務工作是社會控制的重要手段，特別是對付集團性、組織性犯罪。其高度地組織性往往能阻斷專業警察的觸角。但是他們卻身處群眾的汪洋大海，群眾雪亮的眼睛會使他們防不勝防。要有效地構建群眾耳目和專業特情，充分用好群眾資源。

第五，拓展協作警務。警察機關要善于團結和爭取其它部門和團體的力量，聯手開展治安防控。如與交通部門、保險企業聯手進行交通管理。與教育、工、青、婦等部門聯手進行青少年教育、婦女兒童保護等。

(三)挖掘自我安全的防范潛能

每個團體和公民都有自我防范的本能，但要想效用最大化。還需要我們有組織地去開發群眾的潛能。可以從如下方面著手。

首先。要明確警察的三項工作：引導、指導、勸導。“教育民眾。使廣大民眾樹立預防犯罪的意識、掌握防范犯罪的技能，又是預防犯罪的根本所在，是一項搞好社會治安的基礎性工作”。引導，是指利用各種教育活動，誘使群眾重視防范工作，掌握防范技巧。指導是指通過對犯罪和防范規律或動態的把握，告訴大家有針對性地開展防范工作。勸導就是促動那些消極被動的團體和個人。迫使其行動起來。

其次，要把握防范的三個關鍵：意識、行動、投資。1969年，美國司法部維拉司法研究所研究，“發現紐約容易成為犯罪作案對象的目標(個人、商業或公共機構)都有著共同特點：缺乏犯罪防范意識和方法”。因此，通過形形色色的安全教育，強化市民的安全意識就是首要環節了。動員大家積極行動起來，投身到各項義務巡邏、鄰里守望等防范行動中去才是目的。要舍得必要地投入，去整理破碎的窗戶，設置防范的籬笆，是防范的關鍵。

最后，要突出防范的三項內容：防人、防物、防災。防人，即要防犯罪人，也要防被害人；防物，就是要防止物品被侵害，也要防止危險物品害人；防災，就是要防止各種可能的災害。

(四)繁榮安保產業，發揮市場調節功能

警察只能對公共安全負責。滿足最一般的安全需要。如果要享受特殊的個性化的安全服務，就必須借助安保產業。但安保產業的發展取決于安保市場的發育程度，而這恰恰是我國的薄弱環節。我們只要依托市場機制，動員更多的社會力量投身安保市場，就能事半功倍地增強社會警務能力。

第一。培育安保市場。我們要引導和支持條件好的單位、企業、個人通過安保市場享受更多的安全服務。如聘請保安、加強技防、委托看護等。開發更多個性化安保需求。降低安保交易成本，加強安保市場的監管，就能培育出繁榮的安保市場。進而調動更多的社會資源投入社會治安。

第二，發展安保產業。支持安保企業，引導開發廉價而豐富的安保產品，拓展企業的發展和服務的空間。政府要善于為安保產業松綁。通過公退民進。讓更多的民間資源投入安保產業。由于事關生命和財產安全。所以安保產業同時也是信譽產業。把握產業準入，提高產業信譽，是發展安保產業的重要舉措。

第三，增強安保協作。建立有效的協作機制，促使警察與安保企業、安保企業與社會防范組織等之間的相互協作。互通情報，互補優勢，從而讓更多的社會安保資源為我所用。