中國共產黨政治合法性獲得的路徑分析

摘要：政治合法性是現代政治生活中的核心問題。抗戰時期中國共產黨在陜甘寧邊區通過實行當時最民主的政治制度，為自己贏得了政治合法性，從而為自己的壯大、發展奠定了堅實的政治基礎。今天。隨著社會的發展，我們如何維持政治合法性?如何克服合法性危機?這要求我們黨必須與時俱進，始終保持先進性；另一方面也要借鑒我們曾經所取得的成就和經驗，來促進政治發展。

關鍵詞：中國共產黨；政治合法性；陜甘寧邊區：民主制度

中圖分類號：D231

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)08－0052－05

政治合法性與政治現象相生相伴。是西方政治哲學關注的核心問題，也是現代政治生活中的核心問題。自從人類進入政治社會以來，人類歷史上的任何一種政治統治和大規模的社會管理形式，都謀求在合法性的理論和實踐上作出不懈的努力。法國政治學者馬克·思古德指出：“合法性事實上與治權有關。合法性就是對治權的認可。”“合法性形成了治權的基礎，是法治體制中開展政治活動的基礎。合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的。”這意味著，政治權力要想持久并被人們自愿服從，就必須具有合法性基礎，否則，政權就會出現危機。

“合法性”實質上是要說明“社會政治秩序何以持久”的問題。正因如此，人們一般地認為。最早從理論上明確論及合法性問題的是盧梭，這在他的《社會契約論>中有所體現。

一、政治合法性的概念

自盧梭在《社會契約論》中從理論上探討政治合法性以來，對合法性的研究一直處在探討之中，主要分為兩大類型：經驗主義的合法性認識和規范主義的合法性認識。經驗主義的合法性認識的主要代表是馬克斯·韋伯。在韋伯眼里，合法性是政治系統的必然要求。現實的“命令一服從”關系中都包含著最起碼的自愿服從的成分，雖然習俗或利害關系也可以維系服從，但簡單的“習俗或利害關系如同結合的純粹情緒的動機和純粹價值合乎理性的動機一樣，不可能構成一個統治的可靠的基礎。除了這些因素之外，一般還要加上另一個因素：對合法性的信仰”。他所說的合法性是促使一些人服從某種命令的動機，這可以通過純粹主觀的方式(如情感等)得到保證，也可以通過對特定外部效用的期望得到保證。他認為，只有建立在合法性基礎之上的行動類型才是正當的，這會促使擁有權威的人行使其統治方式。可見，韋伯是將合法性緊緊地靠近于“經驗”的“統治”層面上，因此，合法性就意味著既定統治體系的穩定性。此外，經驗主義的合法性認識的代表李普賽特認為，“任何政治系統，若具有能力形成并維護一種使其成員確信現行政治制度對于該社會最為適當的信念，即具有統治的合法性”，“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜之信仰的能力”。韋伯之后的經驗主義理論家雖然都從不同的方面發展了合法性研究，并使得這一理論更加豐富和精致。但他們和韋伯本人的基本立場和思維模式沒有大的區別，表現出共同的傾向性，那就是：對于他們來說。合法性問題主要只是一個經驗問題并且只能通過經驗加以證明，在合法性問題上沒有真理可言，只要群眾在忠誠的基礎上對政權能夠支持，就有合法性，不管政權的性質如何，也不管政權是通過什么手段來贏得支持和忠誠的。

正是由于經驗主義更為迫切的運用其積累的悟性和靈慧去解釋當下的問題，而不通過鉆研基礎知識給社會發展提供方向性和終極價值。因此，需要規范主義為政治合法性作出更深層次上的價值論證。

按照規范主義者的觀點，群眾的贊同和忠誠并不能保證政治合法性，因為寬泛的贊同和忠誠不能和價值領域的理性標準結合起來。他們認為，非規范性的社會結構的潛在功能并不能取代通過價值和規范而獲得的社會一體化，中性的國家機器和經濟系統效用并不具有合法化的效果。規范主義者對以韋伯為代表的合法性理論進行深刻批評和指責。規范主義者指出：“合法性是建立意見一致的分配和行使權力的惟一一種非常特殊的形式”。這包含兩層含義，一方面，合法性必須建立在人們的意見一致的基礎之上，而另一方面，權力的合法性又必須從具有相對獨立屬性的客觀秩序中獲得有效的說明。正是這種獨立的客觀秩序才可以作為一種標準，已經建立起來的權力世界借助于它才能加以評價、批評或者可以對它的臣民提出生活和義務的要求。很顯然，在合法性的概念上。規范主義思想家強調政治秩序的“價值”而非認同的“事實”，這無疑有深刻的思想內涵，不過如何解決合法性的價值基礎問題，還是一個尚待繼續深入思考的理論話題。

綜合以上的研究成果，政治合法性首先表現為人們對現有政治系統的服從和認同，這種服從和認同要和現有的國家意識結合起來：政治合法性以特定的權利和義務為本質，政治合法性的權利資格來源于其對社會所盡的義務，社會也需要對合法性的服從義務作出積極的響應。該響應只能是國家自覺努力的肯定性結果。

二、實行民主制是政治合法性獲得的基礎

現代政治運作離不開民意，從某種意義上說，民意是最權威的合法性來源。正如盧梭所說“政府的合法性來源于他們對人民意志的體現。民主作為一種政治價值已得到普遍承認，實行民主制度是社會發展的必然要求，民主已經成為政治合法性的穩固基礎。回顧歷史，在中國共產黨發展最關鍵的抗戰時期。正是因為其在陜甘寧邊區實行民主制度，才使其統治和政權具有合法性，也最終奠定了以后成為執政黨的政治基礎。

在整個抗日戰爭時期，中國共產黨是國民黨和國民政府的抗日伙伴，中國共產黨所建立的抗日根據地具有邏輯上無可置疑的合法性。但中國的政治現實并非全是按邏輯發展的。盡管國民黨和國民政府已經承認陜甘寧和晉察冀邊區的合法地位，但它們也經常嘗試局部地取消中共領導的軍隊或根據地的合法性。這使中國共產黨在抗戰8年間經常地處于關于合法性的“焦慮”中。為解決合法性的問題。中國共產黨直接引進民意。各根據地實行的選舉和“議會”或“準議會”制度，是民意運行的平臺，也是將民主從規定轉變成現實的管道。

首先，在國共兩黨的合作實現之后，中國共產黨轉變了過去對工農蘇維埃政權往往“以黨代政”、“包辦代替”直接向人民發號施令的領導方式。1937年5月12日，西北辦事處召開行政會議，討論并通過了《陜甘寧邊區選舉條例》，在該條例公布以后，5月23日西北辦事處成立了“邊區選舉委員會”，主要負責辦理民主選舉事宜。6月9日，陜甘寧邊區黨委提出《民主政府施政綱領》，主要內容有：“動員一切人力物力財力準備抗日戰爭”；“實行民主普選制度與議會政治，發揚前在蘇維埃下已經實行的各種民主設施”；“保證人民言論集會結社出版等民主自由”等等。這個綱領的頒布，表明了中國共產黨在邊區實施民主制度，造就抗日民主模范區的決心。沒有自由的選舉。就沒有民主政治。民主選舉運動的反復開展，建立了一種以平等為主的新型人際關系，在走向新中國的進程中。廣大民眾認同了共產黨，共產黨通過選舉，發揚了民主，樹立了良好的形象。

其次，在政權的組織形式上實行“三三制”的原則。“三三制”政權是民主政治的集中體現。民意本身包含著廣泛性的要求，將盡可能多的社會群體納入民主體系之中。“三三制”政權的實行正是體現這一要求，也是各根據地選舉好議會制度的重要因素。是根據地進行中國特色民主政治建設的開創性嘗試。1940年3月6日，中共中央頒布了《抗日根據地的政權問題》的指示，第一次提出了。三三制”政權原則。“三三制”原則的提出。是這種政權建設按客觀規律發展的產物，它不僅在政治上保證了各階級各黨派對抗日國事都有說話的機會、管理的權力，從組織上加以制度化，而且體現在施政綱領之中，這就將根據地政權的建設推進到了—個新階段。

“三三制”政權的實行在當時的中國是最為民主的制度。“三三制”在內容上實際上是用政治參與的方式集思廣益，強調政治寬容和政治合作。正是因為實行這一制度。中國共產黨爭取到了最大多數人的支持和認同，為中國共產黨政治合法性的獲得奠定了最廣泛的民主基礎。

三、政治秩序和政治穩定是政治合法性維持的首要前提

政治合法性維持的首要前提就是能夠有效地維持政治秩序，政治秩序和政治穩定就成為合法性的應有之義。也是政治發展的基本目標。可以說。—個動蕩不安的社會，很難說是具有政治合法性規定的。中國共產黨在陜甘寧邊區政治合法性的維持在很大程度上有賴于在陜甘寧邊區推行的行政和社會經濟實驗。

陜甘寧邊區的經歷在戰時根據地里是別具一格的。它享有相對穩定的局面。敵后根據地則戰斗頻繁。從1937年起，陜甘寧共產黨行政領導獲得蔣介石國民政府的默認，也未遭到日本的挑戰，只經歷了一些轟炸和不時的小規模邊界沖突。不同于前線游擊根據地，陜甘寧邊區未處在優勢的敵軍壓境之下。這里有可能進行各項政治經濟計劃，不擔心被持久的戰斗所打亂。

政治穩定不僅會加強共產黨對邊區統治的合法性。而且加強控制戰爭需要的基本資源。提供有效途徑，可以鞏固土地革命成果。為此。中國共產黨也尋求建立—個精心設計的行政系統。隨著“西安事變”和內戰的停止，邊區以嶄新的方法發動群眾參與、建立當地領導和行政機構。

陜甘寧邊區政治和行政任務分由四類組織承擔。它們是政府、共產黨、軍隊和群眾組織。每一組織都建立了獨立的貫穿渠并要求從鄉上達邊區，再至全國。它們的作用是經由正式或非正式的交流達到協調，包括聯合會議、互助流動和共同領導。1937年后。由于軍事的獨立角色受到限制，黨和政府的活動范圍迅速擴大，并且這些組織在邊區政治上發揮作用。權力日增。受過高等訓練和教育的專職干部在政府里承擔了全部行政責任。諸如教育、稅收和經濟重建這類的功能都歸政府承擔。政府的組成一方面是普選的參議會。再由參議會選出每一級的主要官員，另一方面是精心建立的職能機構或上級指定的民事機關。

黨制定總體政策方針并保證政府、群眾組織和軍隊執行，其方法是確保這些組織的關鍵職位，并非正式利用黨的威信與權力。黨像群眾組織一樣，負責動員公眾支持政府推行的計劃。它還可能為政府和群眾組織提供領導。同時避免獨裁和權力壟斷。

陜甘寧邊區最高黨組織叫陜甘寧黨委員會。在黨委員會指導下，下至鄉的每一級行政機構部門的系統建立起來。1940年，地區一級主要部門是秘書處、組織處、宣傳處、軍事處、統戰處、防奸處、青年處和婦女處。大多數部門組建起來是為了動員各類群眾支持黨的計劃：它們的存在與政府特別職能部門如稅收和教育處形成明顯對比。較低層通常部門較少。例如關中分區縣黨組織只有三個處，即組織、宣傳和統戰處，但是黨組織也像政府組織一樣，分工趨細。1937年后幾年里，共產黨建立了復雜的軍事和政治統一組織網絡，負責邊區行政。黨委會書記集黨政軍職位于一身。

邊區的行政設計如下，初始時在邊區政府主席領導下由下列部門組成：(1)辦公廳(2)民政廳(3)財政廳(4)教育廳(5)建設廳(經濟發展)(6)保安司令部(軍隊)(7)保安處(警察和情報)(8)審計處，所列部門的前6個形成了中央政府省級機構的基礎。職能機構中實際作用較大的是辦公廳和民政廳、財政廳、教育廳和建設廳。每一廳都形成—個部門，縱向延伸于邊區、分區和縣級政府。低一級機關直接向本部門里的上級負責。行政任命由邊區級民政部門分別會同各廳人事官員做出。結果是集權且自成體系的職能機構滲透到縣級。相當程度上不受黨或民選政府官員諸如縣長等人的控制。到1941年12月。職能體系發展到最高峰。共產黨控制的邊區包括了29個縣。擁有人口近140萬人。此外，邊區政府還管各種輔助機構，其數目最后增加到35個。這些主要是有關稅務、健康和教育的機構，包括邊區銀行、醫院、醫校和鹽局。簡言之，復雜的職能系統集中在邊區和縣級，結構和實際管理與國統區極為相似。

中國共產黨站在國家利益和人民利益的高度，努力擴大政策主張的寬容性，積極尋求政治合作，建立了相對完整、高效的行政體系。廉潔奉公的抗日民主政府，贏得了民眾對政治系統的支持和對政治體制的認同，良好的政治秩序和政治穩定是其取得和增大合法性的主要途徑。

四、影響政治合法性獲得的因素

影響政治合法性的要素非常廣泛，且隨著社會的變化而變化。所以本德爾認為在不同的歷史時期合法性的來源和基礎是完全不同的。韋伯的合法性理論實際上涉及了不同政治統治權威的類型，韋伯區分了三種合法性的基礎和來源：第一，傳統型權威，其合法性是建立在傳統的合理性和神圣性基礎上的。第二，魅力型權威，其合法性是建立在領袖人物的超凡個^魅力基礎上的。第三，法理型權威。其合法性是建立在正式制訂的非個人專斷的法規基礎之上的。在韋伯之后，許多學者都探討了合法性的來源與基礎，中國學者白鋼、林廣華認為政治角色、法律、有效性與合利性、合道德性四個方面的因素影響了合法性的獲得，成為合法性的來源。

其一，政治角色。帕森斯認為，無權者之所以服從有權者是因為：首先是因為他們所擔任的角色。公民之所以服從政府官員，其原因就在于公民角色本身包含著作為公民的權利，公民在服從政府官員的同時，要求政府官員提供服務和保護。政府官員的權力地位之所以具有合法性，就在于政府官員角色使公民角色所具有的權利有了實現的可能。“相互負有義務的功能作為一種約定俗成的形式保證了個人權利的有效性：所謂我們對于某一個體有義務，就是說我們對他的權利作了承諾，這是以這個個體也將賦予我們權利為先決條件的。”保障政府官員合法性的第二個因素則是公民的義務。政府官員的合法性得以持久，公民的權利得到保障就要求有一些約束公民行為和政府官員行為的具體安排，這就是作為政府官員角色的義務和作為公民角色的義務。第三個因素是潛在的可使用武力。有時候，公民可能對其所享有的權利不滿意，或者覺得公民義務太約束人，想要擺脫義務，這時就需要有制裁機制。不過，帕森斯認為終極的合法性的根源是一個社會的政治角色中所包含的價值和規范，也就是關于權利義務的規定。這些規范因素經過一個復雜的長期的過程成為有權者角色和無權者角色的行為準則。

其二，法律。韋伯認為：“今天，最普遍的合法性形式是對法定性的信仰，即接受形式上正確并按照法律規定的法規”。按照韋伯的觀點，現代國家的決議只要符合合法的程序，就足以體現政治的合法性而沒有必要考慮價值觀。但是，對法定性的信念必須要求兩個附加條件。首先，司法政策必須和決定社會認同的價值相一致。法律只有在直接從價值中產生出來的情況下，才能被認為是合法的。其次，法律決議必須以某種值得信賴的方法促進社會價值的實現。否則現實中它們將最終遭到否定。法律不是合法性的獨立形式，它的公正性必須得到證明，法律與被統治者的價值觀必須是一致的。

其三，有效性。所謂有效性，是指政治體系在大多數人民及勢力范圍中能滿足政府基本功能的程度。有效性并不具有合法性所蘊涵的信念力量。有效性主要是指作用，而合法性是確定價值。羅斯切爾德指出：如果政治體系能長期滿足成員的需要和利益，也可贏得統治的合法性：同時，即使一傳統的政治體系完全擁有統治的合法性，但如其長久以來表現得昏庸無能，亦會僅僅蝕耗其合法性。

其四，合利性與合道德性。合利性、合法性和合道德性共同構成政治制度的評價體系，其評價標準分別是秩序、權威和自由。真正良性的政治制度的首要前提就是能有效地維持政治秩序，政治秩序是政治制度追求的最基本的目標。合利性主要是指政治制度的利益基礎，合法性主要是指政治制度的權力基礎，而合道德性主要是指其道義基礎。三者共同融入一個合法的政治制度之中。

政治合法性說到底就是統治者如何使自己的統治獲得被統治者認可的問題。從這四個因素來分析影響中國共產黨在這一時期政治合法性獲得的原因。首先從政治角色這個方面來看：陜甘寧邊區是全國率先實行民主政治的地區。和以往中共領導的政權不同，陜甘寧邊區政權是由參議會、政府和法院三部分組成。參議會是邊區的權力機關、立法機關和民意機關；政府是邊區的行政機關：法院是邊區的司法機關。這種政權是一種“兩半權”的結構模式，即立法和行政的獨立和司法的“半獨立”，“既不同于西方資本主義制度的‘三權鼎立’(即立法、司法、行政獨立)，也不同于國民政府的‘五權憲法’(即立法、行政、司法、監察、考試五權分離)”，是一種頗具特色的政權體制。在這種政權體制下，民眾的最基本的人權得到保障。邊區不僅“保障農民的人權、政權、地權、財權”，而且保障地主的人權、政權、地權、財權”。在《陜甘寧邊區施政綱領》中對人民的民主權利做了更明確的規定：“保證一切抗日人民(地主、資本家、農民、工人等)的人權、政權、財權及言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙之自由權。除司法系統及公安機關依法執行其職務外，任何機關、部隊、團體不得對任何人加以逮捕審問或處罰。而人民則有用無論何種方式控告任何公務人員非法行為之權利。”“從政治、經濟、文化上提高婦女在社會上的地位。發揮婦女在經濟上的積極性，保護女工、產婦、兒童。”此外，1942年2月，邊區政府還頒布了《陜甘寧邊區保障人權財權條例》，《條例》對犯人應有的人權也做了規定，并要求依法對其進行保護。

從法律的方面來看：司法工作是抗日民主政權中的重要組成部分。1937年7月12日，邊區高等法院建立，這是邊區的最高司法機關。高等法院不僅受邊區政府領導，還受邊區參議會之監督。獨立行使司法職權。當時未設立檢察和司法行政機關。一切有關的司法工作均由高等法院負責。1938年3月15日決定成立司法研究委員會。8月26日成立了地方法規起草委員會，10月成立了邊區法制委員會。1939年1月8日成立了法令審查委員會。直至1941年12月，建立了縣一級的地方法院，邊區的司法制度基本健全起來，形成了一系列的司法制度，如審判制度、檢察制度、司法行政管理制度、調節制度、監所管理制度等。盡管仍然有不完善之處，但它是我國人民司法制度的雛形。

邊區高等法院的建立及法制建設推動了陜甘寧邊區的政治發展，在“基本法”方面，先后制定、頒布了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》和《陜甘寧邊區施政綱領》，這兩大《綱領》在當時具有“憲法”的性質，從宏觀上對邊區各個方面的建設進行了原則規定。在政權建設方面，先后制定、頒布了《選舉法》，各級議會、政府、法院的《組織條例》。在經濟建設、文化教育衛生建設、社會治安、國防建設方面，分別制定、發布有大量分行業的實用法律、法令和行政法規。這些《綱領》、《條例》、《通令>、<命令)等，構成了一個比較完整的法制體系。

這一法制體系體現出不分階級、民族、地位。在法律面前人人平等的公正性。在審判作風和司法方面，邊區司法機關樹立了實事求是、調查研究、為人民服務的審判作風和群眾路線的審判方法。著名的“馬錫五審判方式”集中地體現了延安時期司法工作的優良傳統和作風。

從有效性方面來看：正如羅斯切爾德所說：如果政治體系能長期滿足成員的需要和利益，也可贏得統治的合法性。這主要從中國共產黨在抗戰時期陜甘寧邊區各方面建設所取得的成就來加以佐證。

邊區的農業發展：邊區在開墾荒地，擴大耕地面積。增加糧食和棉花產量方面，取得顯著成績；與此同時，邊區還注意提高農業技術，譬如興修水利，改良農作法，制定農戶計劃，在生產運動中改造二流子。

邊區工業商業及財政的進一步發展：第一。在工業方面，邊區加強公營工業的整頓和管理。劉少奇指出：新民主主義的工業建設是有無限前途的，中國將來也要變成工業國。我們不但能組織政治、軍事，而且要學會組織經濟、組織勞動力、組織市場。因此，要好好學習科學知識，好好研究改良技術和管理方法，打下工業建設的基礎。獎勵發展私營工業和家庭手工業。蓬勃發展鹽業和運輸業。第二，在商業貿易金融方面，1943年2月3日。邊區政府第40次政務會議通過《陜甘寧邊區物資局組織暫行規程》，并予明令頒布，正式成立邊區物質局。第三，邊區財政狀況好轉，試行了農業統一累進稅，完善工商稅收制度，健全供給制度。

從合利性與合道德性方面來看：邊區政權在全面推進經濟建設的同時。也進行了大規模的社會改造和社會重建，創造了一個良好的政治秩序。中國共產黨不僅大力加強政權的民主建設，創制一系列的政治制度，也對愚昧落后的邊區進行全方面改造，建立穩定、有序運行的良好的政治秩序。邊區大力發展教育衛生事業，繁榮邊區文化藝術，改變了邊區社會的精神面貌和風氣。

政治合法性的維持要求政治體系始終保持一個調節狀態，要求執政黨的政治合法性必須以先進性為前提，以先進性獲取合法性。中國共產黨明確自己的主體地位，強調社會制度的正義性，并用司法制度來保障它。這種正義性就為合法性提供了價值的基礎。中國共產黨所取得的成就也使社會成員對政治主體的合法性認同轉化為對政治系統的合法性認同。

五、政治合法性獲得的思考與啟示

中國共產黨在抗戰時期獲得了政治合法性。贏來了力量大發展時期。也為日后其在全國性的執政打下了堅實的基礎。今天，在改革開放的過程中，中國政治權威的合法性危機日益明顯：“人們對于權威的認同程度在不斷下降；黨和政府及領導人的威望大不如從前；對抗政府政策法令的技巧已達到爐火純青的地步；中央政府一些關于國計民生的重大決策無法順利施行；懷舊心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的是一種逆反現象，凡是來自上邊的意圖、決定、都會引起一種出自本能的反感和自發的抵觸。”

要實現中國現代化，必須保持政治穩定，克服合法性危機。為此，中國共產黨提出進行政治體制改革，加強和提高黨的執政能力。換言之，則是強化黨的政治合法性，中國共產黨在獲得合法性的過程中，最根本的一點就是實行民主制度。從此意義上來說，政治民主化是我們黨加強政治合法性的最根本原則和方式。2002年11月黨在十六大報告中提出：“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。”這是首次在官方的正式文件中提出了建設社會主義政治文明的目標，黨的十七大繼續強調建設這一目標。正是因為中國共產黨在抗戰時期的陜甘寧邊區實行民主制度，推動政治發展，才使其政權具有合法性，從而影響了中國歷史的進程。同時也使主權在民的觀念深入人心。今天，我們更要遵循政治發展規律，借鑒過去的經驗和成果，努力擴大公民參與公共事務和政治生活的范圍，提高公民政治參與的程度，提高其政治社會化的水平，從而維持政治合法性。

其次，政治合法性的獲得需要良好的政治秩序。政治穩定就成為維持政治合法性的前提。借鑒抗戰時期陜甘寧邊區政府的經驗，我們要建立廉潔高效的政府行政機構，完善干部人事制度，推進政府向服務型政府的轉變，要使政府的權威被人民自覺認可。對政治系統的服從和認同，正是政治合法性得以維持的前提條件。

最后，加強法治建設。民主需要制度化、法律化，民主政治制度的建設，需要法治的強大后盾，正如羅爾斯所說：正義是社會制度的首要價值，我們的法治建設一定要以社會公正為其價值取向，真正使作為黨的合法性權威基礎和源泉的人民群眾成為國家的主人，使法律得到最真切的信仰和尊重，法律是社會最高的權威，真正做到依法治國。