部門分管制下自然遺產保護評估指標研究

摘要：自然遺產是在人與自然、社會等相互作用的過程中形成的，自然遺產的保護已經引起了全社會的廣泛關注。本文試圖從自然遺產的管理主體著手探討我國自然遺產的保護，分析目前各分管部門管理的基本情況，指出建立自然遺產保護評估指標的必要性與緊迫性，構建指標作為評估各分管部門績效的評價標準。初步構建了以自然遺產保護為目標和以法律保障、行政管理、社會效益為準則的自然遺產評價指標體系，力求使自然遺產保護與環境、社會、經濟等方面協調發展。

關鍵詞：部門分管制；自然遺產；評估指標

中圖分類號：D923-2

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)08－0149－04

20世紀90年代以來，伴隨著經濟高速增長、社會加快轉型、改革進一步深化的重要歷史時期，自然遺產的保護不僅迎來了新的機遇，而且也面臨著嚴峻挑戰。中國獨特的自然遺產使得中國旅游業蓬勃發展，這對拉動內需、發展經濟以及提升人民生活水平有著重要作用。然而，在這樣一個時期，關于自然遺產受到破壞等負面影響逐漸被社會所重視，各個部門對自然遺產地行使獨立的管理權，造成了各部門職責不清、管理混亂的現狀，形成了大量的行政不作為。如何避免中國珍貴的自然遺產遭受更大的損失，解決自然遺產開發與保護的矛盾，克服部門分管制體系下出現的諸多問題已經成為當務之急。

一、部門分管制下自然遺產保護的基本情況

改革開放以來。我國自然遺產的管理體制一直在發生變化，遺產管理體系建設取得了巨大成就。自然遺產的保護形成多部門共同管理的局面，環境保護部、住房和城鄉建設部、國家文物局、國土資源部、國家旅游局、國家林業局、水利部和農業部都在保護中起到一定的作用，涉及到文物保護、建設規劃、資源開發、財政撥款、環境保護、旅游管理等多個方面。在自然遺產的實體組成上，已經形成自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、文物保護單位、國家地質公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風景區、旅游景區、國家考古遺址公園、地質遺跡等遺產地管理體系，其總面積約占國土面積的近20％。然而，管理體制的多重矛盾和混亂使得自然遺產管理過程中，各部門獲取利益時一哄而上，在承擔行政義務時互相推諉，這樣致使在整個管理體制中，各個部門一方面爭奪管理權，另一方面卻拒絕履行行政義務，形成了大量的行政不作為。導致了我國自然遺產保護長期處于政出多門、條塊分割、目標多重的局面。鑒于針對自然遺產保護的部門涉及建設、環保、國土、林業、水利、旅游、宗教等近20個相關部門，它們分別從行業的角度對遺產地加以管理，并且保護的限度大不相同，表面上看來各司其責，但由于沒有一個統籌策劃的部門，形成了各部門對遺產區既管又不管的局面。因此，本文選擇環保、林業、住建、文物、國土資源、水利、旅游7個部門進行評估。基本涵蓋了自然遺產地的大部分保護范圍。

(一)環境保護部

環境保護部的主要職責是監督對生態環境有影響的自然資源開發利用活動、重要生態環境建設和生態破壞恢復工作，監督檢查各種類型自然保護區以及風景名勝區、森林公園環境保護工作，并向國務院提出新建的各類國家級自然保護區審批建議。監督管理國家級自然保護區。環境保護部主要是根據《環境法》開展對自然遺產的全面保護，并著重保護生態脆弱區。為此，“十一五”期間。環境保護部通過實施“三區推進”(即自然保護區、重要生態功能保護區和生態脆弱區)的生態保護戰略，為改善生態脆弱區生態環境提供政策保障。該戰略提出到2015年，生態脆弱區戰略環境影響評價執行率達到100％，新增治理面積達到30％以上；到2020年，生態脆弱區40％以上適宜治理的土地得到不同程度治理，退化生態系統得到基本恢復。

(二)國家林業局

國家林業局的職責之一是指導森林、陸生野生動物、濕地類型自然保護區的建設和管理。其自然遺產保護工作的開展主要針對國家森林公園、國家濕地公園，并根據《森林公園管理辦法》、《國家濕地公園管理辦法》進行管理。森林公園是指森林景觀優美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規模。可供人們游覽、休息或進行科學、文化、教育活動的場所，截至2009年，全國共有730處國家級森林公園：濕地公園是指以保護濕地生態系統，維護濕地生態系統服務功能，充分發揮濕地效益，合理利用濕地資源為目的，可供開展濕地保護、恢復、科研監測、宣傳教育、生態旅游等活動的特定區域，截至2009年，國家濕地公園數量達100處。

(三)住房和城鄉建設部

住房和城鄉建設部的職責之一在于擬訂全國風景名勝區的發展規劃、政策并指導實施，負責國家級風景名勝區的審查報批和監督管理，組織審核世界自然遺產的申報。會同文物等有關主管部門審核世界自然與文化雙重遺產的申報。會同文物主管部門負責歷史文化名城(鎮、村)的保護和監督管理工作。除此之外，住房和城鄉建設部依據《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》管理城市濕地公園，它是指利用納入城市綠地系統規劃的、適宜作為公園的天然濕地類型，通過合理的保護利用，形成保護、科普、休閑等功能于一體的公園。截至2009年，我國住房和城鄉建設部公布五批共30處城市濕地公園，其中的大部分濕地公園都在自然遺產保護區的保護范圍之內。同時，到2010年。由住房和城鄉建設部負責審批的風景名勝區已達208處。近年來我國風景名勝區的開發、利用和管理水平逐步提高，風景名勝區事業的發展保護了一大批珍貴的風景名勝資源，同時在保護生物多樣性、維持生態平衡方面也發揮了重要作用，成為了自然遺產保護的重要載體。

(四)國家文物局

國家文物局職責之一是指導、協調文物的管理、保護、搶救、發掘、研究、出境、宣傳等業務工作。負責歷史文化名城、世界文化遺產項目的相關審核、申報工作。其自然遺產保護工作的開展主要針對文物保護單位、國家考古遺址公園，并根據《中華人民共和國文物保護法》、《國家考古遺址公園管理辦法(試行)》等相關規定進行。其中文物保護單位為中華人民共和國對不可移動文物所核定的最高保護級別，截至2009年。中華人民共和國已公布了六批，共2352個全國重點文物保護單位。國家考古遺址公園保護是近五年我國自然遺產保護中最重要的工作之一，“十一五”期間，我國有100個遺址項目進入文化發展規劃。在即將到來的“十二五”規劃中。預計可建成30處考古遺址公園和50處遺址博物館，這為自然遺產的保護提供極為有力的支撐。

(五)國土資源部

國土資源部主要職能是土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用。主要根據《地質遺跡保護管理規定》等相關規定管理國家地質公園、國家礦山公園。國家地質公園是以具有國家級特殊地質科學意義，較高的美學觀賞價值的地質遺跡為主體，并融合其它自然景觀與人文景觀而構成的一種獨特的自然區域，截至2009年，國土資源部一共公布五批共182家地質公園。同時，由國土資源部管理的國家海洋局負責監督管理古生物化石、地質遺跡、礦業遺跡等重要保護區、保護地的工作，從而保證自然遺產地的可持續發展。

(六)水利部

水利部保護自然遺產的主要職責是科學、合理利用水利風景資源，保護水資源和生態環境，加強對水利風景區的建設、管理和保護，擬定水資源保護規劃。水利部依據《水利風景區管理辦法》對自然遺產進行管理，該辦法中指出水利風景區是指以水域(水體)或水利工程為依托，具有一定規模和質量的風景資源與環境條件，可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學、文化、教育活動的區域。截至2009年，全國共建國家級水利風景區370處，其管理機構建立健全景區管理與保護制度，從而保證水利風景區健康、有序的發展。

(七)國家旅游局

國家旅游局的職責之一是組織旅游資源的普查工作，指導重點旅游區域的規劃開發建設，組織旅游統計工作，并根據《旅游景區質量等級的劃分與評定》、《旅游景區質量等級評定管理辦法》負責審批旅游A級景區。旅游A級景區是指具有參觀游覽、休閑度假、康樂健身等功能，具備相應旅游服務設施并提供相應旅游服務的獨立管理區。旅游區(點)質量等級劃分為五級，從高到低依次為AAAAA，AAaA、AAA，AA，A級旅游區(點)，迄今全國共有A級以上景區2470處，其中，絕大多數都屬于自然遺產地。

二、建立自然遺產保護評估指標的必要性與緊迫性

我國目前自然遺產保護中所面臨的困難和問題遠大于所取得的成績。由于目前我國保護經費的不足，以及沒有充分考慮到各類遺產在資源性質和使命上存在的差異。自然遺產保護分管部門在獲得保護經費及旅游利益的驅動下，部分自然遺產地出現了過度開發現象，使自然遺產的原真性和完整性遭到破壞。這種管理體制的弊端也日益顯露。口]因此，通過構建一套針對自然遺產保護分管部門行之有效的評估指標體系已成為當務之急。具體而言，我國自然遺產的保護開發存在以下幾方面問題，這些問題是推進當前構建評估指標體系的根本動力。

(一)自然遺產產權屬性與多頭管理的矛盾

自然遺產的公共性決定了由國家所有的產權屬性，在管理體系中就要通過政府的行政管理機構來實現。目前我國自然遺產保護的政府部門，從職能上看，包括了國家文物局、國家林業局、國土資源部、住房和城鄉建設部、國家旅游局、水利部等多個部門；從層級上看，涉及中央、省、市、縣四個層次。如《自然保護區管理條例》第8條規定：“國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理。國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內，主管有關的自然保護區。”因此形成了不同職能不同層級的政府部門之間以條條或者塊塊為界。而對某一遺產的管理在條和塊之間的具體劃分，既依賴于法律法規的規定，更多的體現的則是利益分配和權力格局。在這個博弈的過程中。主要表現為各個部門對產權的爭奪與分割。由產權爭奪帶來的問題是在自然遺產的開發上忽視了自然遺產的公共屬性，違背了自然遺產保護盡可能地實現公共利益最大化的主要目標，這對自然遺產的保護是有害而無益的。

(二)自然遺產稀缺性與旅游需求量增長的矛盾

自然遺產是一種特殊的不可替代資源，具有高度的文化、歷史與生態價值，它經歷長期的自然演化所形成的自然地帶或景觀，具有很高的審美價值。在新世紀的今天，自然遺產旅游作為一種普遍現象已經形成新型的旅游產業，成為高質量回歸自然社會生活的組成部分。自然遺產從旅游業中獲得顯著的經濟效益，但不斷增長的需求同時也引發了諸多問題和矛盾，其中最為突出的是遺產保護和旅游發展的矛盾。國際上的一些先進經驗向我們展示了這種矛盾的存在并非意味著保護自然遺產與發展旅游業是互不相容的。相反，適度的旅游開發和科學的旅游管理能夠促進自然遺產更好的發展。而我國目前尚未能夠有效地處理二者的關系，在旅游壓力逐漸增大的情況下，盲目擴大自然遺產地的游客承載量，造成了嚴重的資源消耗。

(三)自然遺產公共性與利益分配有限性的矛盾

自然遺產是人類的精神財富和物質財富的遺存，對—個國家的存在有著不可或缺的價值，是一種典型的公共資源。享受這種以公共品為主的資源是公民的基本權益。其中對這種權益需求最大的應屬當地居民，他們最大的利益訴求是通過發展自然遺產的旅游業來增加就業、提高收入，改善基礎設施和生活狀況，促進當地經濟發展。然而目前我國自然遺產旅游地開發的實踐并沒有給當地居民帶來實質性的生活改觀，相反，當地居民在旅游開發中被邊緣化，所獲得的收益與他們預期相去甚遠。而作為自然遺產開發者的開發企業和部分事業單位等主體則在開發經營活動中獲得巨額利益，相當數量的自然遺產地，其經營收入沒有主要用于遺產保護，而被當作地方政府的“金字招牌”和開發商的“搖錢樹”。甚至自然遺產旅游業已經成為當地財政的“支柱產業”。市場化炒作，商業化經營，將自然遺產當作地方財產捆綁上市、發行股票，使開發商獲得收益，這完全違背了自然遺產開發的初衷。自然遺產的公共性要求優化遺產資源利用，促進遺產保護各利益相關者得到可靠、穩定的經濟與經營收入，促進全社會公共利益的最大化。

三、自然遺產保護評估指標的構建

建立科學、合理的評價指標體系，關系到評價結果的準確性。本文采用理論分析法、頻度統計方法和專家咨詢法，經過專家篩選最終確定本文的指標體系。指標體系的設計具體步驟如下：

第一輪在文獻分析的基礎上，發現目前尚無公認的自然遺產保護評估體系。本文根據《世界遺產公約)中對遺產地的參評方法，國家對環境保護等要求的政策法規，符全勝、盛昭瀚(2004)所構建的中國文化自然遺產管理評價的指標體系，文傳浩、楊桂華、王煥校(2002)所構建的自然保護區生態旅游環境承載力綜合評價指標體系，Ⅱ伽張朝枝(2007)所構建的世界自然遺產地治理績效評估指標體系m等，在綜合考慮自然遺產特征的基礎上，遵循指標體系構建的原則，提出自然遺產保護評價指標。在初步選出評價指標的基礎上，采用專家咨詢法，通過郵件問卷方式篩選指標，進一步征求專家意見，對指標進行調整。經過綜合運用上述三種方法，形成第一輪指標集合。第二輪將各位專家的意見予以總結，并反饋給各位專家。在第一輪指標完善的基礎上。將指標的重要程度分為“十分重要”、“比較重要”、“一般重要”、“比較不重要”、“一點也不重要”，分別賦予5、4、3、2、1分值，請專家根據指標的重要程度打分，運用頻度統計方法對指標框架和各級指標進行歸并和補充。通過采納專家的意見和對指標的歸類與修訂，形成第二輪指標集合。第三輪進行評價指標權重的賦值。鑒于自然遺產保護的復雜性，建立指標體系也是一個極其復雜而連續的過程，為了將定性研究與定量研究相結合。本文根據專家的意見將自然遺產保護的評價指標體系分為三個層次，第一層為目標層，第二層為準則層，第三層指標層。將最終的指標體系與第二輪的意見反饋給各位專家，請求各位專家根據指標相對重要性標度對各指標賦值，以應用于指標權重的計算，使得評估更具客觀性(見表1)。

(一)法律保障指標體系

自然遺產保護指標構建的核心就是對自然遺產地進行有效的保護，針對分管自然遺產的各個部門進行評估。首當其沖的就是這些部門是否有針對自然遺產保護的相關立法，即是否為我國的自然遺產保護和可持續發展提供了法律保障。法律體系是指我國的自然遺產保護包括法律、行政法規和部門規章等，這些法律規范形成相互配合、相互協調的統一整體。其次。依據自然遺產保護的法律、行政法規、地方性法規的不同區分法律的效力等級。我們知道法律處于最高層面上。保護強度相對就高一些，相反，多數部門所遵循的依據多屬于行政法規或部門規章，這樣對自然遺產的保護效力就相對較弱。第三，法律責任是根據所頒布的各項法律、法規以及部門規章對破壞自然遺產的行為進行的處罰，應以立法和行業標準進行管理，以法規進行制約和引導。

(二)行政管理指標體系

以往對自然遺產保護的研究多局限于自然環境承載力，而忽略了對行政管理的評估研究。然而，行政管理作為對分管部門評估的關鍵性指標，其重要性不置可否。因此，本文對行政管理的評價從政務公開、管理機制、應急管理能力三個方面進行。政務公開主要是針對各部門自然遺產保護工作的公開化程度進行評估。管理體制則是評估各部門采用怎樣的組織形式以及是否將這些組織形式結合成為一個合理的有機系統，人力、物力、財力是否得到充分保障。同時，鑒于近年來突發公共事件接連不斷，加之自然遺產保護的復雜性，對各部門應急管理的能力要求隨之提高，本文也將此作為評估指標之一。

(三)社會效益指標體系

對各個分管部門的評估應該重視自然遺產保護過程中對社會發展做出的貢獻。其中，最為關鍵的是環境保護的重要性，鑒于自然遺產地都是獨一無二的，一旦破壞便很難恢復，因此在自然遺產保護過程中。應該加大對環境的保護，從而使得自然遺產有一個較為穩定的生存空間。其次，自然遺產具有較高的科研價值，針對自然遺產的科學研究能否深入持續的進行，以及研究成果能否及時的轉化都需要各部門科研經費的支撐，本文將把科研經費作為各部門的評估指標之一。此外，在法律強制性保障的前提下，宣傳教育則教導人們遵守自然遺產保護的行為準則，使得人們能理解和接受規則的約束。同時，各個分管部門應更加注意自身的公共形象，增強群眾的自然遺產保護意識，形成全社會關心、愛護并參與自然遺產保護的氛圍，完善自然遺產的社會監督機制。

四、結 語

對自然遺產保護分管部門的評估是一個復雜的系統工程，涉及到法律、管理、社會等多方面的問題，要實現全方位評估以及客觀度量分管部門所作的工作還有許多問題值得深入探討。本文根據當今自然遺產保護的不合理因素。構建指標作為評估標準，目的在于通過自然遺產管理體制的構建，為我國自然遺產的可持續開發利用提供參考和建議。并希望能提升自然遺產保護的效率。建立統一、規范的管理體制，從而促使自然遺產保護與環境、社會、經濟等方面協調發展。