對行政裁決和諧主義功能的重新審視

摘要：行政裁決是多元化民事糾紛解決機制中一種不可或缺的糾紛解決方式。對解決一些特定民事糾紛，行政裁決具有獨特的功能，直接服務于和諧社會的構建。目前，我國行政裁決存在著諸多制度瓶頸，直接影響其和諧主義功能的發揮。英國的行政裁判所制度和日本的形式當事人訴訟制度對完善我國行政裁決制度、發揮行政裁決的應有功能具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：行政裁決；和諧功能；制度借鑒

中圖分類號：D925.7

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)08－0112－03

民事訴訟是解決民事糾紛的最后一道防線，但近年來，越來越多的民事案件徑直涌人人民法院，形成“訴訟爆炸”的局面。和諧社會建設需要多元化的民事糾紛解決機制，行政裁決即是其中一條有力分流民事糾紛的渠道。“由法律授權的行政機關對特定的民事糾紛進行裁決。是當今世界許多國家普遍存在的一個事實，也是現代行政表現出的一個顯著特點。行政裁決的產生和發展適應和滿足了社會經濟發展的需要，是對國家職能分工的調整和完善，也是歷史發展的一種趨勢。”在多元化的民事糾紛解決機制中，行政裁決是一種不可或缺的糾紛解決方式。但相對于調解、仲裁、訴訟等糾紛解決方式，行政裁決卻并不被當事人看好。長期以來，由于害怕行政訴訟纏身。行政機關并不樂意行使行政裁決權，行政裁決糾紛解決方式日漸式微，行政裁決的應有功能沒能得到充分發揮。

一、行政裁決功能的和諧主義取向

“構建和諧社會要求我們必須統籌協調各方面的利益關系，妥善處理社會矛盾。行政裁決是行政主體依法以中間人的身份對與行政管理有關的民事爭議進行單方處理的行政行為，是在法院裁判、人民調解、社會仲裁等民事爭議解決途徑之外處理人民內部矛盾的一種方式方法，它對及時妥善處理人民內部矛盾，妥善協調爭議各方的利益關系。維護社會安定團結具有重要作用。”對于一些特定民事糾紛的解決，行政裁決具有獨特的專業技術性、便利性、及時性的功能，直接服務于和諧社會的建構。

行政裁決解決特定糾紛的專業技術性。能夠直接維護裁決的權威性，利于當事人定紛止爭，防止紛爭再燃。一般而言，對于特定的民事糾紛，之所以會有相應的行政機關介入并給予行政裁決，是因為該民事糾紛與行政管理活動密切相關，本身屬于相關行政機關的職權管理范圍。因此，相關行政機關一般也能夠提供處理該糾紛所需要的專業技術。例如，根據《環境保護法》的規定，對因為環境污染損害造成的賠償責任和賠償金額糾紛，可由有關環保部門行政裁決。對于環境污染損害責任的認定及損害后果的評估，具有很強的專業性，由有關環保部門進行處理，更容易做出科學的判斷。

行政裁決解決特定糾紛的便利性。節約了解決糾紛的成本，擁有著制度生存的現實基礎。現代社會，法律對人們行為的調整是多角度的，一個行為競合性地違反多個法律規定的現象時有發生。例如，甲在公共場合對乙實施了輕微毆打行為，這既違反了治安管理處罰法，同時也侵犯了乙的人身權這一民事權利。此案件按照《治安管理處罰法》第九條的規定：公安機關可以調解處理。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當對甲給予治安處罰，并告知乙可以就民事爭議向人民法院提起民事訴訟。該案件由兩個不同的機關來處理，會大大增加糾紛的處理成本。更有甚者，如果公安機關和人民法院對甲的行為認定不一致，還將有損法治的統一性。如果運用行政裁決制度，在公安機關對甲行政處罰時，對甲與乙之間的民事糾紛進行裁決，則可以避免上述問題的出現。

行政裁決解決特定糾紛的及時性，可以準確固定相關證據，提高解決紛爭的效率。“司法權的關鍵性權力在于對糾紛的最后決定權，而非第一手發言權。就權利救濟的角度而論，權利救濟保障的要點在于，為公民權利保護提供最后的司法救濟途徑。保障的重點在于公民的權利受到侵害時，最后仍有通過司法救濟的權利。而不在于公民權利受到侵害之初即可請求法院救濟。”對于許多突發性的民事糾紛，在第一時間趕到第一現場獲取第一手證據的是負有特定職權的行政機關。而不是人民法院。例如，在道路交通事故發生之際，總是交通警察而不是法官在第一時間趕到現場進行第一手的取證。因此，交通管理部門更有可能還原案件本來的真實面貌，其現場調查的及時性也在一定程度上保證了所作行政裁決的準確性。

二、制約我國行政裁決功能發揮的制度瓶頸

由于歷史及現實的原因，我國的行政裁決存在著諸多制度瓶頸，制約了行政裁決在建構和諧社會中的功能發揮。

行政裁決是行政機關作為第三方居中裁決爭議雙方之間發生的民事糾紛，具有準司法的性質，需要裁決者保持相對獨立的地位，這樣才能不受干擾，根據事實和法律做出公正的裁決。目前我國法律對于行政裁決的機構設置及人員配備沒有明確具體的規定，除了一些特定領域的行政部門設立有專門的裁決機構外，大多數擁有行政裁決權的行政機關并無專事裁決職能的專門機構，行政裁決人員通常也不是專職的。這樣就難以保證行政裁決的專業技術性。使得行政裁決專門、迅速解決糾紛的功能不能得到充分的發揮。

由于受到“重實體、輕程序”實用主義傳統觀念的影響，我國絕大多數規定行政裁決權的法律，其重點多是放在行政機關可以實施行政裁決權之類的實體性授權規定上，對于行政機關如何來實施行政裁決權的程序性規定，則鮮有所見。即使有規定，也是限于具體糾紛行政裁決程序的簡單規定。馬克思曾經指出：“程序是法律的生命形式，因而也是法律的內部生命的表現”。行政裁決權行使程序的不明，使得行政機關作出行政裁決的過程缺乏必要的程序限制。在公開性、公平性和公正性三方面缺乏有效的監督，行政裁決結果的說服力也受到了一定的影響。

按照我國現行法律規定，“行政機關以調解的方式解決的民事糾紛，當事人不服，可以提起民事訴訟。行政機關以裁決的方式處理的民事糾紛，當事人不服，可以提起行政訴訟。這種劃分方法導致行政機關處理糾紛時會避重就輕。盡量采用不須承擔責任的調解方式解決糾紛。”從訴訟原理上來說，案件的性質應當根據糾紛的性質確定，行政裁決和行政調解同樣屬于對民事糾紛的解決方式，卻采取不同的司法救濟方式。這樣的制度設計導致的結果是。為了遠離被告席，眾多有裁決權的行政機關逐漸習慣性的怠于行使裁決權。這也成為制約我國行政裁決功能發揮的制度瓶頸之所在。

行政裁決的適用必須有法律的明確授權，我國對行政裁決的適用范圍主要采用單行立法明示規定。從20世紀90年代開始，我國在有關法律的修訂中逐步取消了一些單行法律中規定的行政裁決制度。行政裁決的適用范圍有不斷縮小的趨勢。例如，《治安管理處罰法》將原《治安管理處罰條例》中規定的公安機關所享有的行政裁決權取消，以行政調解取代原來的行政裁決。行政裁決發揮功能的空間不斷縮小。

上述問題的存在，原因是多方面的。而有些學者認為行政裁決制度有礙司法機關獨立行使司法權。破壞了憲法上的權力分工原則，則是阻礙行政裁決制度功能發揮的一個重要原因。在西方三權分立的國家，更強調司法獨立，但行政裁決制度并沒有因此而失去存在的基礎。例如。美國聯邦憲法第3條規定：‘啥眾國的司法權屬于最高法院及國會隨時制定與設立的下級法院。”如果對這條規定嚴格解釋，國會是不能制定法律把司法權力授予行政機關的。否則違背分權原則。1932年美國最高法院在關于工人賠償法授予行政機關司法權力是否違背憲法分權原則的討論中認為：“經驗證明，為了處理成千上萬的某些私權案件，行政方法是非常重要的。只要行政機關的裁決受法院司法審查的監督，聯邦憲法第3條規定的司法權的本質就已經獲得保全。”由此可見，行政裁決制度的存在和司法機關獨立行使職權并不矛盾。

三、從制度完善到功能釋放一一以英國日本為借鑒

如何完善我國的行政裁決制度，使行政裁決充分發揮其應有功能，促進和諧社會建設，存在著多種構想。而從比較法的角度，吸收國外的經驗，與中國的本土實際相結合，則是一條可行的途徑。英國的行政裁判所制度和日本的形式當事人訴訟制度對完善我國行政裁決制度、發揮行政裁決的應有功能具有一定的借鑒意義。

(一)英國的行政裁判所制度及對我國的啟示

在英國，是由行政裁判所來具體實施行政裁決權。行政裁判所是指在一般法院以外，由法律規定設立用以解決行政上的爭端，以及公民相互間某些和社會政策有密切聯系的爭端的特別裁判機構。在英國，不同的行政裁判所有著不同的稱謂，不同的行政裁判所，其功能不盡相同，所適用的規則也不盡相同。英國的行政裁判所既管轄行政案件，也管轄民事案件。對于行政裁判所的性質，過去一直存在爭議。部分學者認為，行政裁判所首先是行政機構的一部分，其幫助完成行政任務，應接受行政機關的控制。但弗蘭克斯委員會報告和《1992年裁判所與調查法》，更傾向于將裁判所視為司法機構的一部分。“弗蘭克斯委員會認為，行政裁判所是按議會旨意設立的審判機關，不是行政機構的一部分；但同時也采納行政機關的某些觀點，認為由于行政爭端的特點，行政裁判所不能等同于法院。行政裁判所是司法體系的補充。”

為確保裁判的公正，各裁判所的裁判必然要遵循適當的程序規則。但是，各個裁判所的設置目的并不相同，要使用統一的程序規則也未免過于教條。為此，1991年，英國裁判所委員會公布了一份包含有《裁判所程序示范規則》的特別報告。該示范規則并非法律，其旨在提供程序方面的儲備。以期實現各裁判所程序規則在一定程度上的統一。1992年《裁判所與調查法》又規定，在制定出裁判所程序規則之前，必須征求裁判所委員會的意見。與此同時，英國人也深刻地認識到，裁判所不應當適用如同法院那般嚴格的程序規則，否則就會喪失裁判的靈活性，打擊潛在的裁判申請需求。在裁判所的程序規則制定方面，英國人較好地把握了原則性和靈活性的統一。

在英國，高度發達的行政裁判所制度大大減輕了法院的負擔。而在我國，司法資源目前仍然處于高度緊張的狀態，民事訴訟案件呈逐年上升的趨勢。根據《最高人民法院2010年工作報告》，2009年，全國各級人民法院共審結一審民事案件579.7萬件。同比上升7.7％。面對目前的現狀，沒有理由不賦予行政裁決制度以更大的生存和發展空間，使行政裁決在更廣闊的領域發揮和諧主義的功能。

從英國的行政裁決實踐來看，更傾向于將行政裁判所視為司法機構的一部分。在我國，也有學者主張行政裁決權的性質應定位為司法權。“如果將行政裁決權定位為司法權。行政機關所行使的行政裁決行為定位為司法行為的話，那么很顯然，如同一審法院所做出的民事初審裁決那樣，行政裁決也是一種司法性質的裁決，而且具有初審的性質，特殊之處僅僅表現為其在行政機關內部進行。而如果當事人對行政裁決不服的話。那么其應當對行政裁決提起民事“上訴”，而不是以裁決機關為被告提起行政訴訟”。此種觀點在理論上有一定的意義。但在我國現行的司法體制下卻很難付諸實踐。在我國，行政裁決權、司法權和行政權三者之間的關系必須保持微妙的平衡。行政裁決權不能等同于司法權，否則，無異于在人民法院之外再行設立分支性的審判機構。行政裁決權也不能完全等同于行政權，否則，行政裁決機構就不可避免地保持對行政機關一定的隸屬性，從而最終影響到行政裁決的獨立性和公正性。保持行政裁決權對行政權的相對獨立，并不意味著行政裁決機構和行政機關毫無瓜葛。其中。出于處理糾紛的技術性要求。行政裁決機構的部分工作人員必須從行政機關的相關人員中選任。在這方面，英國的行政裁判所制度也值得借鑒。例如，在英國行政裁判所中，政府部門會支付裁判所人員的費用開銷以及任命部分裁判所的人員。因此，行政裁判所雖然獨立，但也并不是絕對的獨立于行政部門。

行政裁決具有便利快捷的特點，行政裁決程序不能像訴訟程序那樣煩瑣復雜，否則會抹殺行政裁決的生命力。不同糾紛的行政裁決程序可以有一定的靈活性。但行政裁決程序也要相對統一。在這方面，英國行政裁判所的程序規則制定，較好地把握了原則性和靈活性的統一，很值得我國學習借鑒。在我國，從長期來看，制定一部統一的《行政裁決法》很有必要。在《行政裁決法》中可以對行政裁決的基本程序做出明確規定，在一定程度上統一全國的行政裁決程序。不同的糾紛可以在《行政裁決法》規定的基本程序基礎上，根據其糾紛的特點作出特別規定。實現行政裁決程序的統一性和靈活性相結合。從而穩定地發揮行政裁決的技術性、便利性和及時性等功能。

(二)日本的形式當事人訴訟制度壓對我國的啟示

日本《行政事件訴訟法》第4條規定：“本法中的‘當事人訴訟’是指關于確認或者形成當事人之間的法律關系的處分或者裁決、根據法令規定以該法律關系的一方當事人為被告的訴訟，關于公法上的法律關系的確認訴訟及其他關于公法上的法律關系的訴訟。”根據該條規定：當事人訴訟可以分為形式當事人訴訟和實質當事人訴訟。形式當事人訴訟是與確認或者形成當事人之間法律關系的行政裁決有關，但根據法令規定以該法律關系中的一方當事人為被告的訴訟。實質當事人訴訟是以公法上的法律關系為對象的訴訟。

在形式當事人訴訟中，被告并不是作出行政行為的行政機關，而是和原告之間有著直接利害關系的民事主體。日本采用形式當事人訴訟的立法理由是：“該種訴訟所爭議的紛爭是私人之間的法律關系，與公共利益無關，因此，與其以行政機關作為被告，不如直接以具有利害關系的法律關系的當事人作為訴訟當事人更為合適。”追根溯源，形式當事人訴訟是以公私法的二元劃分作為其理論基礎。例如，依據日本《土地征收法》第133條第3款的規定：“有關土地征收的裁決屬于行政行為。其事涉公共利益，對其不服時應當以征收委員會所屬的都道府縣作為被告；有關土地征收中對損失補償額不服的公共事業主體和土地所有人之間的糾紛。其事涉私人利益，糾紛當事人可以相互提起形式當事人訴訟。”

在對行政裁決采取什么樣的司法救濟問題上，日本的形式當事人訴訟制度為我們提供了一個很好的范例。保持行政裁決權對司法權的獨立。并不意味著可以徹底放棄司法權對行政裁決結果的最終審查，唯有如此，才可以保證法律適用的統一性。從法律關系考量，行政裁決法律關系。其所涉及的主體是行政裁決機關和糾紛當事人。在行政裁決法律關系中，行政裁決機關是以居中的身份超然進行裁決，其本身并不直接參與到糾紛中，而僅僅是對糾紛的是非曲直進行判斷。如果在裁決過程中，相關裁決人員存在著徇私枉法等錯誤行為。其應當受到的是相關法律的懲處。當事人不服行政裁決決定的，可以向人民法院提起訴訟。但必須以對方當事人作為被告，而作出裁決的行政機關則可以第三人的身份參與到民事訴訟法律關系中，以避免案件的重復審理和實現訴訟經濟的目的。這樣也可以避免行政裁決機構因為害怕行政訴訟纏身而不作為的現象出現。也只有行政裁決的主體敢于為行政裁決，行政裁決的和諧主義功能才能得到充分釋放。