中國(guó)農(nóng)村土地制度歷史變遷分析

土地制度是制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最根本的制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度則是農(nóng)村土地制度的核心。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度合理與否直接關(guān)系到能否使農(nóng)村土地集體所有制得到有效實(shí)現(xiàn)，能否合理配置農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與土地的有效結(jié)合，調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民積極性的問題。本文通過回顧我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷，從中歸納與概括出有益的邏輯啟示，發(fā)掘其內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律，以期為未來農(nóng)村土地制度的變遷方向提供有益的啟示，根據(jù)馬克思對(duì)人類社會(huì)歷史階段劃分的理論以及我國(guó)歷史學(xué)家的研究成果，可將我國(guó)社會(huì)經(jīng)歷的歷史階段劃分如下:原始社會(huì)(原始群時(shí)期和氏族制度時(shí)期)——奴隸社會(huì)(夏商周三代及春秋時(shí)期)——封建社會(huì)(秦漢至鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期)——新中國(guó)(全國(guó)解放以后)。本文將根據(jù)馬克思的人類社會(huì)歷史階段劃分對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷進(jìn)行梳理和研究。

一、舊中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷

(一)原始社會(huì)時(shí)期我國(guó)農(nóng)地制度

在夏王朝建立之前，我國(guó)經(jīng)歷了數(shù)十萬(wàn)年的史前階段。依照世界歷史的慣例，這一階段的人類社會(huì)大致經(jīng)歷了原始群時(shí)期和氏族制度時(shí)代。在原始群時(shí)期，實(shí)行原始群土地公有制，土地供群落成員共同利用。進(jìn)入氏族制度時(shí)期后，形成了土地氏族公社內(nèi)部公有制。與原始群時(shí)期相比，各氏族(部落)之間的土地占有觀念大大增強(qiáng):氏族公社和氏族成員家庭在土地共同占有的前提下共同勞動(dòng)、統(tǒng)一耕作:土地在氏族公社內(nèi)部或氏族成員家庭內(nèi)部進(jìn)行粗放性、分散性配置，是一種勞動(dòng)密集型、低效性的配置格局，配置規(guī)模狹小:氏族內(nèi)部平均分配勞動(dòng)成果。

(二)奴隸社會(huì)時(shí)期我國(guó)農(nóng)地制度

就土地所有制而言，奴隸社會(huì)實(shí)行的是土地國(guó)有制，作為基本生產(chǎn)資料的土地連同奴隸本身都隸屬于奴隸主。就土地使用經(jīng)營(yíng)制度而言，在奴隸社會(huì)，奴隸主及其臣屬直接驅(qū)使奴隸集體耕種，各級(jí)奴隸主對(duì)分封所得的土地與奴隸只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，但可以世代繼承，從而成為氏族私有財(cái)產(chǎn)。最為典型的土地使用制度就是井田制。在“井田制”下，耕地分為“公田”和“私田”，但不管是共同耕作的“公田”還是各個(gè)家庭耕種的“私田”，都只有使用權(quán)，而沒有所有權(quán)。隨著鐵制農(nóng)具的使用，生產(chǎn)力的發(fā)展，“私田”開墾越來越多。“公田”荒廢，國(guó)家收入越來越少，許多國(guó)家開始改變土地制度，允許土地買賣，土地私有化逐步實(shí)現(xiàn)。

(三)封建社會(huì)時(shí)期我國(guó)農(nóng)地制度

自秦商鞅變法到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，我國(guó)封建農(nóng)村土地制度歷經(jīng)了2000多年。一般認(rèn)為，我國(guó)封建社會(huì)的土地所有制有三種形式:封建國(guó)家土地所有制、地主土地私有制和自耕農(nóng)土地小私有制。其中，地主土地私有制是封建土地所有制的主體，國(guó)有制和小私有制是長(zhǎng)期存在的兩種居次要地位的土地所有制形式。我國(guó)封建社會(huì)的土地經(jīng)營(yíng)使用制度，按照土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的統(tǒng)分關(guān)系以及勞動(dòng)者的身份來劃分、大致可分為租佃經(jīng)營(yíng)(根據(jù)租期的長(zhǎng)短又可分為定期租賃制和永佃制)、雇工經(jīng)營(yíng)、地主莊園經(jīng)營(yíng)、屯田經(jīng)營(yíng)、自耕農(nóng)經(jīng)營(yíng)等多種形式。其中，以封建租佃制經(jīng)營(yíng)與自耕農(nóng)經(jīng)營(yíng)為多數(shù)。在這種土地結(jié)構(gòu)中，土地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離，大部分土地是地主擁有所有權(quán)。佃農(nóng)擁有使用權(quán)，這實(shí)際是舊中國(guó)土地經(jīng)營(yíng)運(yùn)行了幾百年的基本模式。在中國(guó)封建社會(huì)，地主經(jīng)濟(jì)取代了領(lǐng)主制經(jīng)濟(jì)，土地可以作為商品投入流通，因此，農(nóng)村土地流動(dòng)比較活躍，土地買賣、兼并、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押成為經(jīng)常化的普通現(xiàn)象。在以地主私有制為主導(dǎo)的制度安排下，佃農(nóng)與地主主要通過租佃方式進(jìn)行利益分配。

二、新中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷

(一)土地改革時(shí)期——農(nóng)民土地私有制

1949年以前，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是封建土地私有制，大部分土地歸地主所有，而土地使用則實(shí)行租佃制。在這種情況下，土地的所有權(quán)與使用權(quán)基本上是分離的，但由于長(zhǎng)期實(shí)行土地私有制，我國(guó)的土地交易、土地投機(jī)現(xiàn)象十分活躍。其結(jié)果無(wú)一例外地形成了土地集中，不僅難以保證土地的生產(chǎn)效率，更導(dǎo)致了一系列社會(huì)矛盾，致使土地問題幾乎成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。因此，在《中華人民共和國(guó)土地改革法》的指導(dǎo)下，1950年冬至1952年春，我國(guó)開始并逐步完成了對(duì)3億多無(wú)地或少地的農(nóng)業(yè)人口地區(qū)的土地改革。通過土改運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了以“耕者有其田”為特征的農(nóng)民土地私有制，是一種典型的強(qiáng)制性制度變遷，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的無(wú)產(chǎn)階級(jí)在推翻封建地主、官僚資本家和帝國(guó)主義三座大山后，通過國(guó)家政治強(qiáng)力建立起的一種新制度。國(guó)家力量的介入有效矯正了自發(fā)誘致性制度變遷的供給不足，因?yàn)樵谔囟v史條件下，依靠農(nóng)民和地主協(xié)商和談判實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移是不可想象的。因此，國(guó)家力量支持下的農(nóng)民土地私有制不僅實(shí)施成本較低，運(yùn)行成本也不高，制度的運(yùn)轉(zhuǎn)效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過封建地主土地私有制。

(二)農(nóng)村合作化和人民公社化時(shí)期——農(nóng)村土地集體所有制

由于農(nóng)民小土地私有制客觀上具有的不穩(wěn)定性和脆弱性，為避免重新出現(xiàn)兩級(jí)分化，從1952年起，全國(guó)開展了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。經(jīng)歷了4年左右的時(shí)間后，勞動(dòng)群眾集體所有制逐漸替代了農(nóng)民土地私有制。這一過程主要分三個(gè)階段進(jìn)行:第一階段，組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組。在這一階段，土地和其它生產(chǎn)資料仍屬于農(nóng)民私有，對(duì)土地不實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未改變。第二階段，將幾個(gè)互助組聯(lián)合起來，成立初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)行土地和其它生產(chǎn)資料入股，集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。收入以按勞分配與按股份分紅相結(jié)合。土地所有權(quán)歸私人所有，但土地使用權(quán)屬于集體，土地使用權(quán)與所有權(quán)發(fā)生了分離。從而為土地所有制的變革做好了準(zhǔn)備。第三階段，從1955年夏季以后，成立高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民個(gè)人的土地和其它生產(chǎn)資料無(wú)償轉(zhuǎn)歸高級(jí)合作社集體所有，實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、按勞分配，這樣農(nóng)村土地集體所有制取代了農(nóng)村土地私有制。1958年的人民公社化運(yùn)動(dòng)，宣布了土地私有制的終結(jié)和勞動(dòng)群眾集體農(nóng)地所有制的最終確立。1962年，為鞏固土地的集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中央確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，即將原先的公社所有，改為以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有;生產(chǎn)隊(duì)成為土地等資產(chǎn)的主要所有者，是獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的基本經(jīng)濟(jì)單位:生產(chǎn)隊(duì)擁有了生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)。至此，土地村社集體所有制確定下來，農(nóng)村形成了以土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)高度集中統(tǒng)一、集體土地?zé)o償使用為主要特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下。這種產(chǎn)權(quán)制度明顯不利于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效益的提高。土地集體所有者與土地使用者之間的權(quán)利、利益和責(zé)任難以明確界定，土地使用者之間勞動(dòng)分工也存在著不合理性。更嚴(yán)重的是收益分配中的平均主義不斷滋生，不僅束縛了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，而且也影響著包括土地在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)資源的合理有效利用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)。有些地方甚至不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)已名存實(shí)亡。

(三)十一屆三中全會(huì)以來——農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制

20世紀(jì)70年代末推行的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制，是一個(gè)非常重要的制度性變革。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下。集體仍享有土地的所有權(quán)和處分權(quán)，承包土地的農(nóng)戶獲得了土地的占有、使用與收益權(quán)。農(nóng)民在完成國(guó)家定購(gòu)任務(wù)、繳納農(nóng)業(yè)稅、上交集體提留的公積金和其他費(fèi)用后，其余的全部所得歸自己所有。盡管農(nóng)戶不享有土地的處分權(quán)。但通過土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，在土地集體所有制下，部分產(chǎn)權(quán)權(quán)能以經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式回歸到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體——農(nóng)戶的手中。這極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速擺脫了長(zhǎng)期徘徊的局面，實(shí)現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。總體而言，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革雖然有所波折，但基本上是符合產(chǎn)權(quán)制度變革方向的，尤其是土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的分離更是一個(gè)變革的基本趨勢(shì)。應(yīng)該說，我國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施初步跳出了土地所有權(quán)即代表所有土地產(chǎn)權(quán)的窠臼，農(nóng)民開始擁有土地的部分產(chǎn)權(quán)——相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)以及由此引起的部分收益權(quán)。

三、中國(guó)農(nóng)村土地制度歷史變遷的啟示

首先，農(nóng)民意愿與國(guó)家設(shè)計(jì)之間的平衡仍將是土地制度變革的重點(diǎn)之一。無(wú)論是古代“意民之情，其所欲者田宅也”，還是近現(xiàn)代“耕者有其田”和“平均地權(quán)”的思想和主張，反映的都是農(nóng)民的意愿，特別是“耕者有其田”已成為農(nóng)業(yè)國(guó)家農(nóng)民的理想。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了“耕地農(nóng)有，，，的主張后立刻被認(rèn)同，最終促成了“土地改革”的成功及“耕者有其田”理想的實(shí)現(xiàn)。未來的中國(guó)仍將在一個(gè)時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持以農(nóng)為主，而農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的根本仍在土地，所以土地制度的變革仍離不開農(nóng)民，只有尊重農(nóng)民的意愿，達(dá)成國(guó)家與農(nóng)民意見的一致，才能確保制度變革的成功。

其次，“公平”“平均”的觀念仍將是長(zhǎng)期制約土地制度變遷的重要因素。在中國(guó)，無(wú)論過去、現(xiàn)在還是將來，農(nóng)民土地權(quán)利的“公平”性始終而且仍將是比效率更重要的因素。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地仍然是農(nóng)民相當(dāng)重要的經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)保障，因此，對(duì)土地的分配和使用仍會(huì)受到幾千年沿襲下來的平均觀念的影響。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制在不斷完善，但“平均地權(quán)”的觀念并不會(huì)泯滅，所以，未來的土地制度只有在尊重土地權(quán)利的公平基礎(chǔ)上才能求得發(fā)展或變革。

另外，國(guó)家和各利益集團(tuán)的博弈仍將是決定土地制度的重要因素。首先，國(guó)家角色須由主導(dǎo)地位向輔助地位傾斜，適當(dāng)減少其使用強(qiáng)制性手段，逐漸將其演變?yōu)橹贫茸冞w中輔助性的必要力量。其次。由于重復(fù)博弈是避免制度陷入長(zhǎng)期“僵滯”的前提，所以。國(guó)家應(yīng)提供寬松的環(huán)境，允許利益集團(tuán)有自由選擇的權(quán)利。

最后，在土地制度保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。土地使用權(quán)制度的多方位、多層次變革將成為重心。土地承包經(jīng)營(yíng)30年不變，且“三十年以后也沒有必要再變”的政策，同時(shí)也是基于現(xiàn)代化大生產(chǎn)與“小農(nóng)”家庭經(jīng)營(yíng)關(guān)系的理論考察。因此，土地家庭經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不矛盾，特別是在土地使用制度日益完善的發(fā)展趨勢(shì)下。而“明確所有權(quán)。穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)”的土地基本政策，又保證了土地使用制度的細(xì)化和靈活應(yīng)變性。所以，未來的土地制度應(yīng)該是規(guī)范化與靈活性、穩(wěn)定性與應(yīng)變性完美結(jié)合的制度，變革的重心仍將是土地使用制度的多方位、多層次變革。