淺析新西蘭的統(tǒng)一養(yǎng)老金

在保證代際間平等、不阻礙經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政有能力支付的前提下，一國所有的養(yǎng)老金項(xiàng)目應(yīng)該是提供給所有的老年人一份合理、足額的收入。養(yǎng)老金的存在不是為了鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄或者創(chuàng)造更多的工作機(jī)會(huì)，例如保險(xiǎn)精算師、稅務(wù)律師、基金經(jīng)理人。等等，而是為了幫助老年人過得更加舒適、更加有尊嚴(yán)。

一、新西蘭的養(yǎng)老金模式

新西蘭的養(yǎng)老金模式簡單而成功。雖然它經(jīng)歷了反復(fù)的改革歷程，但相對(duì)于世界銀行所提倡的三支柱模式，新西蘭是“兩條腿走路”，效果令人滿意。

新西蘭模式包括兩部分:一部分是發(fā)放給所有符合年齡和居住要求的老年人非繳費(fèi)的、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金“新西蘭退休金”;另一部分是自愿性儲(chǔ)蓄。其中，沒有強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄項(xiàng)目，也沒有對(duì)于個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的稅收優(yōu)惠政策。領(lǐng)取養(yǎng)老金的要求是達(dá)到65歲，并且自20歲起10年居住在新西蘭_，其中5年是50歲以后。融資方式是政府收入的現(xiàn)收現(xiàn)付制，大部分來自累進(jìn)所得稅(邊際稅率為15%一39%)和營業(yè)稅(稅率為12.5%)。83%的新西蘭養(yǎng)老金領(lǐng)取者擁有房產(chǎn)。租房的養(yǎng)老金領(lǐng)取者還可申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查的住房補(bǔ)貼，其他的補(bǔ)貼申請(qǐng)的人就非常少了。可見，統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金水平是合理的、較高的。

自愿性儲(chǔ)蓄形式多樣，例如房地產(chǎn)、私人經(jīng)理基金、共同基金、直接持有的股份、債券、現(xiàn)金以及少數(shù)勞動(dòng)者參與的雇主協(xié)助的儲(chǔ)蓄計(jì)劃和雇主補(bǔ)貼的養(yǎng)老金計(jì)劃。基于雇傭關(guān)系的養(yǎng)老金項(xiàng)目的總參與率(包括很多一次性支付的養(yǎng)老金項(xiàng)目)在1990年只有25%，而到了1997年則下降到19%。在新西蘭。人們自由選擇證券投資組合，政府沒有對(duì)任何一個(gè)投資項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠。

二、新西蘭養(yǎng)老金的發(fā)展歷程

新西蘭是較早建立養(yǎng)老金項(xiàng)目的國家之一，于1898年開始實(shí)行稅收融資、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金。受益對(duì)象為65歲以上的、非亞裔的、經(jīng)經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查的、“品質(zhì)良好”的老年人。

在經(jīng)濟(jì)大蕭條過后，1938年的社會(huì)保障法案引進(jìn)了2個(gè)稅收融資的、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金項(xiàng)目:基于收入調(diào)查的60歲及以上的老年人補(bǔ)貼:需納稅的65歲以上的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金(不與前一項(xiàng)養(yǎng)老金重復(fù)發(fā)放)。

接下來的一段動(dòng)蕩時(shí)期，國家實(shí)行了強(qiáng)制性繳費(fèi)型養(yǎng)老金體制，但很快以失敗告終。1977年政府用一個(gè)更加慷慨的公共養(yǎng)老金項(xiàng)目“國家退休金”取代了1938年的2個(gè)項(xiàng)目，這個(gè)公共養(yǎng)老金起初的水平是平均周工資的80%(一對(duì)夫婦)和48%(單身)。發(fā)放對(duì)象是60歲及以上的個(gè)人，需納稅。隨著此項(xiàng)公共養(yǎng)老金項(xiàng)目的推出，人們開始擔(dān)心財(cái)政的負(fù)擔(dān)和年齡設(shè)置的偏小。但實(shí)踐證明，這一項(xiàng)目起到了很好地消除老年貧困的作用。

在1988 1990年間，政府統(tǒng)一了稅收水平，取消了一切儲(chǔ)蓄的稅收優(yōu)惠，沒有變動(dòng)已有的體制設(shè)置。取消一些儲(chǔ)蓄的特有待遇意在促進(jìn)更好的資源配置。稅收優(yōu)惠的取消也具有很重要的公平效應(yīng)。稅收優(yōu)惠的受益者主要是高收入、擁有長期穩(wěn)定事業(yè)的白人群體。而稅收優(yōu)惠的貢獻(xiàn)者則幾乎是所有人。

在1985年，統(tǒng)一養(yǎng)老金項(xiàng)目開始向有額外收入的領(lǐng)取者征收額外費(fèi)用。這相當(dāng)于是收入調(diào)查對(duì)統(tǒng)一性的放棄。額外收費(fèi)引來很大爭(zhēng)議。1991年，即將出臺(tái)的一系列措施是將公共養(yǎng)老金變成有高度針對(duì)性的福利補(bǔ)貼。群眾的強(qiáng)烈反對(duì)使政府妥協(xié)，公共養(yǎng)老金恢復(fù)了，但額外收費(fèi)提高了，領(lǐng)取者年齡提高到65歲。

總之，新西蘭的養(yǎng)老金體制經(jīng)歷了波折反復(fù)的改革歷程，但是它在預(yù)防貧困和鼓勵(lì)參與方面效果很理想。實(shí)踐證明，一旦實(shí)行了統(tǒng)一養(yǎng)老金項(xiàng)目，就很難再取消，因?yàn)橥镀比硕寄苷J(rèn)識(shí)到它的好處。

三、制度評(píng)價(jià)

(一)新西蘭養(yǎng)老金的融資來源 發(fā)展中國家的政府往往占用對(duì)第二支柱的繳費(fèi)款項(xiàng)進(jìn)行收入再分配和消除貧困。第一、二支柱混合成為一個(gè)公共的體系，實(shí)質(zhì)上是將強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄變成了工資稅，有著累減稅制的一切不公平效應(yīng)。1994年世界銀行報(bào)告明智地建議發(fā)展中國家的政府應(yīng)該轉(zhuǎn)向更廣泛的、累進(jìn)稅率制的稅收為第一支柱融資:“依靠更廣泛的稅源，例如所得稅或消費(fèi)稅，而不是工資稅，是長遠(yuǎn)的最佳選擇，可以避免為支付養(yǎng)老金而提高稅率。并且，這一做法符合公共養(yǎng)老金的再分配的目的，尤其是覆蓋范圍很廣泛的時(shí)候。”

新西蘭在這方面的做法與世界銀行的建議十分吻合:除了少數(shù)未達(dá)到居住條件的人，第一支柱幾乎實(shí)現(xiàn)全覆蓋:融資來源于廣泛的稅種，而不是工資稅。

(二)新西蘭養(yǎng)老金的額外所得稅

一個(gè)在新西蘭被廣泛爭(zhēng)論的問題是，應(yīng)不應(yīng)該對(duì)養(yǎng)老金實(shí)行經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查?世界銀行在1994年的報(bào)告中指出了對(duì)第一支柱實(shí)行經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查的消極影響:第一，管理簡易的優(yōu)勢(shì)消失，管理成本增加，政府官員的腐敗機(jī)會(huì)增加。第二，相當(dāng)于對(duì)退休后收入的征稅，不利于養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和老年勞動(dòng)行為。第三。經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查后發(fā)放的養(yǎng)老金變成了“福利”，政策意義改變，老年人不愿申請(qǐng)。

然而，很多國家，尤其是發(fā)展中國家都有征稅難的問題，對(duì)第一支柱的融資自然也很困難。一個(gè)可行方案是實(shí)行“事后經(jīng)濟(jì)收入調(diào)查”:首先基于年齡發(fā)放統(tǒng)一養(yǎng)老金，然后通過對(duì)富人征收額外所得稅收回部分的或全部的養(yǎng)老金。這樣做的好處是降低成本。保護(hù)領(lǐng)取者的顏面，對(duì)老年儲(chǔ)蓄或勞動(dòng)無負(fù)面影響。新西蘭曾實(shí)行這一做法15年。雖飽受爭(zhēng)議。但與針對(duì)窮人發(fā)放的基本養(yǎng)老金相比，還是有很多優(yōu)勢(shì)的。

(三)新西蘭的養(yǎng)老金成本

新西蘭的養(yǎng)老金目前水平大約是人均GDP的74%(一對(duì)夫婦)和49%(單身)。養(yǎng)老金和其它常規(guī)收入一樣是要納稅的。對(duì)于沒有其它收入的一對(duì)夫婦，稅后的養(yǎng)老金凈收入相當(dāng)于人均GDP的63%:單“身的是41%。根據(jù)階段性報(bào)告小組的預(yù)測(cè)。在養(yǎng)老金的制度安排無變化的情況下，財(cái)政的凈成本將從2000年。GDP的4%經(jīng)過50年的時(shí)間上升到。9%。這一數(shù)據(jù)與其他國家比較來看還是合理的。我們應(yīng)該注意到新西蘭沒有潛在的對(duì)于退休儲(chǔ)蓄的稅收補(bǔ)貼，而且個(gè)人項(xiàng)目的管理成本很低。

四、結(jié)論

新西蘭的第一支柱統(tǒng)一養(yǎng)老金提供給所有的居民退休收入。優(yōu)點(diǎn)是統(tǒng)一養(yǎng)老金的發(fā)放意味著社會(huì)對(duì)所有的勞動(dòng)貢獻(xiàn)形式的肯定，而不是只對(duì)有報(bào)酬的雇傭勞動(dòng)的肯定。再者，對(duì)于一些低收入的勞動(dòng)者，統(tǒng)一養(yǎng)老金至少使他們享有一個(gè)不貧困的老年生活。

新西蘭養(yǎng)老金的一大可借鑒之處在于對(duì)養(yǎng)老金實(shí)行累進(jìn)稅收制。這一制度安排既可以降低成本，又可以達(dá)到調(diào)節(jié)收入差距的效果。對(duì)于財(cái)政能力有限的發(fā)展中國家是很有借鑒意義的。

統(tǒng)一養(yǎng)老金的優(yōu)越之處還在于，在各盡所能(所得稅等)的基礎(chǔ)上共同分擔(dān)養(yǎng)老的成本。低收入的勞動(dòng)者不必為養(yǎng)老承擔(dān)太重的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而可以有能力投資于自己的健康、營養(yǎng)和兒女的教育等方面。更重要的是，第一支柱養(yǎng)老金讓老年人獲得獨(dú)立，可以不依靠兒女的給養(yǎng)。從全社會(huì)來看，第一支柱養(yǎng)老金是非常有意義的，讓每個(gè)人都有了安全感和平靜的心態(tài)。