“九五”和“十一五”時(shí)期淘汰落后生產(chǎn)能力中政府作用比較

一、改革開放以來淘汰落后生產(chǎn)能力越來越受到重視

改革開放以來，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)始終是宏觀調(diào)控的重要任務(wù)之一。隨著改革的深化，淘汰落后生產(chǎn)能力逐漸成為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要措施。

上世紀(jì)80年代，我國經(jīng)濟(jì)總體上處于供給不足的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)是增加生產(chǎn)能力，淘汰落后生產(chǎn)能力不可能作為經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)。但是，在思想認(rèn)識和政策方面也開展了積極的探索。例如，1984年10月，十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中提出“讓企業(yè)在市場上直接接受廣大消費(fèi)者的評判和檢驗(yàn)，優(yōu)勝劣汰”。這可能是在思想上認(rèn)識到需要淘汰落后生產(chǎn)能力的開端。1989年3月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》。這是我國第一個(gè)國家產(chǎn)業(yè)政策。在這個(gè)文什把機(jī)械部、紡織部、建設(shè)部要求淘汰的產(chǎn)品列入停止生產(chǎn)產(chǎn)品目錄中，這個(gè)義件可能是改革開放以后，以國務(wù)院名義發(fā)出的有關(guān)淘汰落后生產(chǎn)能力的最早的決定。

上世紀(jì)90年代以后，實(shí)際工作中越來越重視淘汰落后生產(chǎn)能力。“九五”計(jì)劃時(shí)期，以紡織工業(yè)為突破口，開始了大規(guī)模淘汰落后生產(chǎn)能力?！笆濉逼陂g，進(jìn)一步下力氣淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)和工藝，關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件和污染嚴(yán)重的企業(yè)，“十一五”時(shí)期，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，著眼于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，特別是為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，開展了更大規(guī)模的淘汰落后生產(chǎn)能力的工作。

與80年代和90年代初期相比，90年代中期以后我國經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式發(fā)生很大變化。相應(yīng)地，淘汰落后生產(chǎn)能力的政府作用也發(fā)生了很大變化。本文主要對明確改革的方向是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后的“九五”和“十一五”期間淘汰落后生產(chǎn)能力中的政府作用進(jìn)行比較，有時(shí)也會(huì)涉及“十五”期間的一些情況。這樣進(jìn)行比較，主要考慮時(shí)間跨度長一些，更容易看清楚政府作用的變化。

二、“九五”和“十一五”時(shí)期淘汰落后生產(chǎn)能力的基本情況

(一)“九五”時(shí)期淘汰落后生產(chǎn)能力的基本情況

1995年9月28日，中國共產(chǎn)黨十四屆五中全會(huì)通過的關(guān)于編制“九五”計(jì)劃的《建議》，是十四大明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后作出的第一個(gè)關(guān)于中長期規(guī)劃的《建議》。這個(gè)《建議》在提出“實(shí)行兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變”的同時(shí)，提出“對國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組。這種改組要以市場和產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，搞好大的，放活小的，把優(yōu)化國有資產(chǎn)分布結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)同優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)有機(jī)地結(jié)合起來，擇優(yōu)扶強(qiáng)，優(yōu)勝劣汰，形成兼并破產(chǎn)、減員增效機(jī)制，防止國有資產(chǎn)流失?！边@是第一次將“優(yōu)勝劣汰，兼并破產(chǎn)”納入五年計(jì)劃。

1996年是“九五”計(jì)劃的第一年。根據(jù)“九五”計(jì)劃的要求。兼并破產(chǎn)，減員增效成為各級政府深化國有企業(yè)改革，改善國有企業(yè)經(jīng)營狀況的重要措施。由此拉開了淘汰落后生產(chǎn)能力的序幕。

1997年，國務(wù)院提出力爭3年內(nèi)使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，并決定以紡織行業(yè)的“壓錠、減員、增效”作為突破口。推進(jìn)國有企業(yè)改革，對國有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組。這是第一次明確提出淘汰落后生產(chǎn)能力的具體目標(biāo)和要求。雖然這年下半年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來較大影響，但淘汰落后生產(chǎn)能力的工作并沒有停止。1998年，淘汰落后生產(chǎn)能力的范圍迅速擴(kuò)展到冶金、建材等其他行業(yè)。1998年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“繼續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組，鼓勵(lì)兼并，規(guī)范破產(chǎn)，推動(dòng)企業(yè)的聯(lián)合和重組?！苯瓭擅裨谶@次會(huì)議上的講話中指出“對那些設(shè)備陳舊、技術(shù)落后、質(zhì)量低劣和污染嚴(yán)重的企業(yè)，要堅(jiān)決壓縮和淘汰?！眹医?jīng)貿(mào)委在1999年1月和12月，以命令的形式公布了兩批《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》，將淘汰落后生產(chǎn)能力的要求進(jìn)一步具體化。

“九五”期間淘汰落后生產(chǎn)能力取得積極成果。到1999年底，國有紡織行業(yè)結(jié)束了連續(xù)6年的虧損局面，實(shí)現(xiàn)利潤8億元，建材系統(tǒng)扭轉(zhuǎn)了連續(xù)2年的凈虧損，實(shí)現(xiàn)利潤33.7億元，全國虧損企業(yè)虧損額比上年下降15.2%。2000年國有及國有控股工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤2392億元，為1997年的2.9倍，基本實(shí)現(xiàn)國有大中型企業(yè)改革和脫困的三年目標(biāo)。到2000年底，3年累計(jì)，紡織業(yè)壓縮和淘汰了1000萬棉紡錠。冶金行業(yè)關(guān)閉小鋼鐵企業(yè)100多戶。煤炭行業(yè)取締和關(guān)閉各類小煤礦4.73萬處，壓縮煤炭產(chǎn)量3.48億噸。石油化工行業(yè)取締6000多座土煉油廠，關(guān)閉100多家小煉油廠，壓縮原油加工能力1100萬噸。電力行業(yè)關(guān)停小火電機(jī)組305臺(tái)，壓縮裝機(jī)容量420萬千瓦。建材行業(yè)關(guān)閉小水泥窯3125座，淘汰落后生產(chǎn)能力7933萬噸:關(guān)閉小玻璃生產(chǎn)線187條，淘汰生產(chǎn)能力2592萬重量箱。制糖行業(yè)關(guān)閉小糖廠150戶，淘汰生產(chǎn)能力273萬噸。

(二)“十一五”時(shí)期淘汰落后生產(chǎn)能力的基本情況

2005年10月11日，中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出?！氨仨毤涌燹D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式”，“依法淘汰落后工藝技術(shù)，關(guān)閉破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)”。這年12月。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于發(fā)布實(shí)施(促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定>的決定》(國發(fā)【2005】40號)，重申“對消耗高、污染重、危及安全生產(chǎn)、技術(shù)落后的工藝和產(chǎn)品實(shí)施強(qiáng)制淘汰制度，依法關(guān)閉破壞環(huán)境和不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)?！?/p>

2006年是“十一五”計(jì)劃的第一年，這年3月召開的十屆人大四次會(huì)議上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中要求，“依法關(guān)閉那些破壞資源、污染環(huán)境和不符合安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，淘汰落后生產(chǎn)能力。”3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》(國發(fā)[2006]11號)，再次強(qiáng)調(diào)要“依法關(guān)閉一批破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全生產(chǎn)條件的小企業(yè)，分期分批淘汰一批落后生產(chǎn)能力，對淘汰的生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行廢毀處理”，并明確了目標(biāo)、措施和責(zé)任。2006年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“要繼續(xù)把淘汰落后生產(chǎn)能力作為調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑”。

2007年3月5日，溫家寶總理在第十屆全國人大第五次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步要求“堅(jiān)決淘汰落后生產(chǎn)能力。‘十一五’期間，關(guān)停5000萬千瓦小火電機(jī)組，今年(2007年)要關(guān)停1000萬千瓦:5年淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1億噸、落后煉鋼產(chǎn)能5500萬噸，今年(2007年)力爭分別淘汰3000萬噸和3500萬噸。加大淘汰水泥、電解鍋、鐵合金、焦炭、電石等行業(yè)落后產(chǎn)能的力度?！?007年國務(wù)院先后印發(fā)了《國家發(fā)展改革委、能源辦關(guān)于加快關(guān)停小火電機(jī)組若干意見的通知》(周發(fā)[2007]2號)，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》(國發(fā)【2007】15號)，對電力、鋼鐵、建材、電解釩、鐵合金、電石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作進(jìn)行了部署。

2008年，上半年遇到冰雪和地震災(zāi)害，下半年國際金融危機(jī)爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生巨大變化。但是，國務(wù)院在《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2009]3號)、《關(guān)于做好汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2008]22號)、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2008]30號)等文件中都要求淘汰落后生產(chǎn)能力，或者建立污染嚴(yán)重企業(yè)的退出機(jī)制。這年底召開的中央工作會(huì)議上，要求“切實(shí)淘汰落后生產(chǎn)能力和加快產(chǎn)品更新?lián)Q代，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競爭力?！?/p>

2009年，為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，國家陸續(xù)制定和出臺(tái)了10個(gè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃。其中，有些規(guī)劃進(jìn)一步明確了淘汰落后生產(chǎn)能力的要求。這年9月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委等十部門《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。

2010年3月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》(國發(fā)[2010]7號)，要求“各地區(qū)、各部門要切實(shí)把淘汰落后產(chǎn)能作為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，應(yīng)對國際金融危機(jī)影響，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突破重點(diǎn)難點(diǎn)，加快淘汰落后產(chǎn)能，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級”。

總體上看，“十一五”時(shí)期中央確實(shí)下了很大力氣淘汰落后生產(chǎn)能力，并取得積極進(jìn)展，為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，緩解資源環(huán)境壓力，提高產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平，增強(qiáng)企業(yè)的競爭力，作出了積極的貢獻(xiàn)。

三、兩次淘汰落后產(chǎn)能中政府作用相近方面的比較

總體上看，“九五”和“十一五”時(shí)期淘汰落后產(chǎn)能都是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。政府的作用突出表現(xiàn)在制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)淘汰的產(chǎn)能和產(chǎn)品目錄，綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)和目錄的落實(shí):建立和完善就業(yè)、社會(huì)保障等制度，解決好淘汰落后生產(chǎn)能力中出現(xiàn)的各種社會(huì)問題:深化經(jīng)濟(jì)體制改革，完善市場體系。規(guī)范競爭秩序，為發(fā)揮市場機(jī)制在淘汰落后生產(chǎn)能力的作用創(chuàng)造有利條件。

但是，這兩次淘汰落后生產(chǎn)能力中的政府作用有相似的方面，也有變化的方面。比較來看，至少有三個(gè)方面是比較相近的:

(一)都著眼于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的長期戰(zhàn)略性問題

上世紀(jì)90年代，國有經(jīng)濟(jì)仍然是國民經(jīng)濟(jì)的主要部分。國有經(jīng)濟(jì)經(jīng)營中出現(xiàn)大面積的虧損是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。國有企業(yè)改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心任務(wù)。當(dāng)時(shí)中央決定以紡織行業(yè)的壓錠、減員、增效作為突破口，推進(jìn)國有企業(yè)改革，對國有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組，并迅速擴(kuò)展到其他行業(yè)。因此，“九五”期間淘汰落后生產(chǎn)能力是深入國有企業(yè)改革，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)3年內(nèi)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境目標(biāo)的重要措施，也是推進(jìn)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的重要手段。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國的發(fā)展面臨越來越嚴(yán)重的資源環(huán)境壓力，迫切需要走新的發(fā)展道路。2003年黨中央提出以人為本、堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。2005年，“十一五”規(guī)劃《建議》提出要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，“把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展切實(shí)轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道”，“切實(shí)走新型工業(yè)化道路，堅(jiān)持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”，并提出節(jié)能減排的具體目標(biāo)。2006年國務(wù)院將目標(biāo)分解下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市。“十一五”期間淘汰落后生產(chǎn)能力是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的重要措施。

因此，這兩次淘汰落后生產(chǎn)能力時(shí)，都不僅僅出于解決眼前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難和問題，而是著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局和長遠(yuǎn)利益，將淘汰落后生產(chǎn)能力作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的手段。

(二)都需要處理好就業(yè)與淘汰落后生產(chǎn)能力的關(guān)系

從1996年開始的“九五”期間淘汰落后生產(chǎn)能力的工作剛進(jìn)行不久，1997年7月爆發(fā)了亞洲金融危機(jī)。這場危機(jī)嚴(yán)重沖擊我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1998年外貿(mào)進(jìn)出口下降0.4%。國內(nèi)生產(chǎn)總值年增長速度由上年的9.3%降為7.8%。從一般理論上講，危機(jī)有利于淘汰落后生產(chǎn)能力。但由于這次淘汰落后生產(chǎn)能力與調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局結(jié)合在一起，許多國有企業(yè)破產(chǎn)和兼并，帶來1000萬以上的下崗失業(yè)人員，1997-1999年期間，每年的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率都在3.1%以上，是上世紀(jì)80年代中期以來最高的水平，就業(yè)矛盾相當(dāng)突出。可以說，在亞洲金融危機(jī)的沖擊下，如果把握不好淘汰落后生產(chǎn)能力的力度，將進(jìn)一步惡化就業(yè)形勢。如果僅僅考慮緩解就業(yè)壓力，也可能失去金融危機(jī)帶來的淘汰落后產(chǎn)能的機(jī)會(huì)。在這種情況下，中央決定一方面將適度從緊的財(cái)政貨幣政策轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度寬松的財(cái)政貨幣政策，努力擴(kuò)大內(nèi)需，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在內(nèi)需的基礎(chǔ)上:另一方面，堅(jiān)持淘汰落后生產(chǎn)能力，先后出臺(tái)了一系列政策，使這次淘汰落后生產(chǎn)能力基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

“十一五”進(jìn)行的淘汰落后生產(chǎn)能力實(shí)際上從“十五”末期開始的。2007年初國務(wù)院將淘汰落后生產(chǎn)能力的任務(wù)分解下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市。這年年底世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)危機(jī)的苗頭。2008年9月美國次級貸款危機(jī)的爆發(fā)，并迅速演變成國際金融危機(jī)。這場國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)對我國的沖擊遠(yuǎn)大于亞洲金融危機(jī)的影響，我國出口產(chǎn)品市場急速萎縮，2009年出口總額比上年下降16%:國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8.7%，比上年回落0.9個(gè)百分點(diǎn)。就業(yè)壓力增大，2008年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，比上年提高了0.2個(gè)百分點(diǎn)，比亞洲金融危機(jī)時(shí)1997—1998年的登記失業(yè)率高1.1個(gè)百分點(diǎn)，不僅農(nóng)民工就業(yè)困難，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)也很困難。由于中央及時(shí)采取了一系列有力措施，擴(kuò)大國內(nèi)需求，使我國經(jīng)濟(jì)在較短的時(shí)間內(nèi)得到明顯的恢復(fù)。在擴(kuò)大需求中。始終抓住經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)力落實(shí)淘汰落后生產(chǎn)能力的各項(xiàng)措施，取得了超過預(yù)期的成果。

總體上看，兩次淘汰落后生產(chǎn)能力都遇到國際金融危機(jī)的沖擊，都遇到就業(yè)壓力增大的困難，但政府較好地處理了擴(kuò)大內(nèi)需，增加就業(yè)與淘汰落后生產(chǎn)能力的關(guān)系，把握住金融危機(jī)帶來的有利于淘汰落后生產(chǎn)能力的機(jī)遇。

(三)都在同時(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

“九五”期間淘汰落后生產(chǎn)能力時(shí)，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架還沒有建立起來。加快轉(zhuǎn)變政府職能成為促進(jìn)我國上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的大問題。為了加快政府職能轉(zhuǎn)變，1998年進(jìn)行了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是調(diào)整和撤銷那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門，按照權(quán)責(zé)一致的要求，調(diào)整部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制，經(jīng)過這次改革，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門從40個(gè)減少到29個(gè)。將推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。到2000年，中央確定的及各地選擇的271戶現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)中，已經(jīng)有206戶實(shí)行公司制改革。中央黨政機(jī)關(guān)所管理的530個(gè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)脫鉤。軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)所辦的6380多個(gè)經(jīng)營性企業(yè)全部交給地方。1998年在計(jì)劃、財(cái)稅、金融、外匯、外貿(mào)領(lǐng)域進(jìn)行重大改革。加強(qiáng)了政府的社會(huì)職能，加快了社會(huì)保障制度改革，初步建立起最低生活保障制度、基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療制度，就業(yè)和再就業(yè)制度等。這些改革，使政府職能發(fā)生深刻變化，在淘汰落后生產(chǎn)能力中，對企業(yè)的直接干預(yù)減少，為市場機(jī)制創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境的作用增強(qiáng)。

“十一五”時(shí)期淘汰落后生產(chǎn)能力與轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)系更加密切。特別是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，著力轉(zhuǎn)變各級政府的發(fā)展觀，改革了對政府工作業(yè)績的考核體系，強(qiáng)化政府在社會(huì)管理和提供公共服務(wù)方面的職能。在推進(jìn)淘汰落后生產(chǎn)能力中，政府對企業(yè)的直接干預(yù)進(jìn)一步弱化，在保護(hù)環(huán)境、治理污染。保障職工基本權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公正公平方面的作用越來越突出。政府淘汰落后生產(chǎn)能力的著眼點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)越來越體現(xiàn)了全局利益和長遠(yuǎn)利益，更加符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能。

總之，盡管這兩個(gè)時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)有所不同，但政府職能轉(zhuǎn)變的方向一致。對企業(yè)的直接干預(yù)越來越弱化，社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能越來越強(qiáng)化，有力地推進(jìn)了淘汰落后生產(chǎn)能力。

四、兩次淘汰落后生產(chǎn)能力中政府作用的若干變化

從比較中可以看出，在這兩次淘汰落后生產(chǎn)能力中，政府的作用至少發(fā)生了以下三方面的變化。

(一)政府依法行政的水平顯著提高

“九五”中期之前，雖然提出了依法淘汰落后生產(chǎn)能力的要求，但是依法冶國、依法行政還處于起步階段。在這個(gè)時(shí)期，我國已經(jīng)陸續(xù)頒布實(shí)施一些與淘汰落后生產(chǎn)能力有關(guān)的法律，如《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》(1986年12月通過)、《煤炭法》(1996年6月修正)、《土地管理法》(1988年修正)、《環(huán)境保護(hù)法》(1989年12月通過)、《水污染防治法》(1996年5月修正)、《大氣污染防治法》(1995年8月修正)、《環(huán)境噪聲污染防治法》(1996年10月通過)、《礦產(chǎn)資源法》(1996年8月修正)等。但是與這些法律配套的實(shí)施細(xì)則不健全，具體操作中遇到的困難和阻力較強(qiáng)。例如，法律規(guī)定可以淘汰污染嚴(yán)重的設(shè)備，關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè)，但作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的環(huán)保部門卻沒有相應(yīng)的權(quán)力，難以實(shí)施相應(yīng)的淘汰和關(guān)閉。評判生產(chǎn)能力是否落后的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)還不完善，只能主要依據(jù)行政部門當(dāng)時(shí)的規(guī)定。淘汰落后生產(chǎn)能力如何處理職工安置、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)人利益補(bǔ)償?shù)葐栴}，只能依據(jù)國務(wù)院和有關(guān)部門的規(guī)定。將這些規(guī)定上升為法律，還需要在實(shí)踐中不斷探索，逐步完善，逐步成熟。因此，這個(gè)時(shí)期淘汰落后生產(chǎn)能力的工作，使用行政手段的較多，使用法律手段還有限。

到“十一五”時(shí)，我國依法行政的水平明顯提高。1998年召開的十五大明確提出“依法冶同”后，特別是在恢復(fù)我同在世界貿(mào)易組織中合法地位的準(zhǔn)備過程中，依法行政的意識增強(qiáng)。一是淘汰落后生產(chǎn)能力的標(biāo)準(zhǔn)逐步公開、逐步配套。如國家經(jīng)貿(mào)委先后于1999年、2002年先后3次公布淘汰落后生產(chǎn)能力的目錄。國家有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一批行業(yè)準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)，如2004年公布了煤炭、電石、焦化(2008年修訂)、鐵合金(2008年修訂)等行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，2007年公布了鉛鋅、鋁、氯堿等行業(yè)的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)，2008年公布了印染、奶制品等行業(yè)的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)。二是相關(guān)法律的配套措施有所完善。例如，2003年9月開始實(shí)施《環(huán)境影響評價(jià)法》，確立了規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目決策中環(huán)境評價(jià)的地位。2005年12月國務(wù)院作出《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，建立起環(huán)保政績考核制度、問責(zé)制度。三是對政府行為的約束增強(qiáng)。2003年8月通過《中華人民共和國行政許可法》，2007年3月通過《中華人民共和國物權(quán)法》等。這些法律的出臺(tái)既是對政府行為的約束，也是政府依法行政的重要依據(jù)。

總體上看，雖然“十一五”期間依法淘汰落后生產(chǎn)能力中仍有許多需要改進(jìn)和完善的地方，例如一些法學(xué)專家對山西省政府關(guān)閉小煤礦的一些作法提出批評，但是與“九五”相比，不論是法制環(huán)境建設(shè)，還是依法行政水平，都得到明顯提高。

(二)政府推進(jìn)淘汰落后生產(chǎn)能力的手段變得越來越豐富

“九五”期間是我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架的重要時(shí)期。價(jià)格改革歷經(jīng)波折，逐步形成市場形成價(jià)格的機(jī)制。據(jù)有關(guān)資料，到2000年，在社會(huì)商品零售環(huán)節(jié)，政府定價(jià)比重僅為4%左右，政府指導(dǎo)價(jià)比重占1%左右，市場調(diào)節(jié)比重已經(jīng)高達(dá)95%。在生產(chǎn)資料出廠環(huán)節(jié)，政府定價(jià)比重不到10%，政府指導(dǎo)價(jià)占4%，市場調(diào)節(jié)價(jià)占86%。對外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)基本上按照國際市場規(guī)則進(jìn)行。再加上市場供求關(guān)系由過去供不應(yīng)求，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣┻^于求，部分行業(yè)出現(xiàn)生產(chǎn)能力過剩。因此，市場機(jī)制在資源配置中開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，成為淘汰落后生產(chǎn)能力的重要推動(dòng)力之一。但是。由于這個(gè)時(shí)期我國市場體系還不健全，特別是要素市場建設(shè)剛剛起步:政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，特別是各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望非常強(qiáng)烈，拼命追求GDP。中央政府推進(jìn)淘汰落后生產(chǎn)能力的手段比較少，主要是行政手段，但也開始使用經(jīng)濟(jì)手段。例如，1997年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定，要求在推進(jìn)紡織行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)能力方中，1，每壓1萬棉紡錠補(bǔ)貼300萬元。提供貸款200萬元，其中補(bǔ)貼由中央和地方財(cái)政各承擔(dān)一半，貸款由地方政府貼息。2，妥善安排下崗職工。3，核銷銀行呆壞賬準(zhǔn)備金重點(diǎn)向紡織行業(yè)傾斜。4，支持和擴(kuò)大紡織品出口。1998年要提高紡織品出口退稅率。給紡織自營企業(yè)一定比例的美、歐紡織品補(bǔ)助配額，并賦予其主動(dòng)配額和被動(dòng)配額的投標(biāo)資格。5，鼓勵(lì)紡機(jī)出口，實(shí)行出口信貸和全額退稅。1998年安排的核銷銀行呆帳壞帳準(zhǔn)備金的總額增加到400億元。雖然這些措施與單純的行政手段相比，在多樣化上有所進(jìn)步，但總體上看，當(dāng)時(shí)政府淘汰落后生產(chǎn)能力的手段還是比較單一。

“十一五”時(shí)期淘汰落后生產(chǎn)能力的手段則更加豐富、多樣。例如，2006年3月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》(國發(fā)[2006]11號)指出，“推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)鍵是要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，充分利用市場的力量推動(dòng)競爭，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。各級政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用，一方面是通過深化改革，規(guī)范市場秩序，為發(fā)揮市場機(jī)制作用創(chuàng)造條件:另一方面是綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，加強(qiáng)引導(dǎo)，積極推動(dòng)?！辈⑻岢?個(gè)方面的措施:1，切實(shí)防止固定資產(chǎn)投資反彈，為推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造必要的前提條件和良好的環(huán)境。2，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)。提高準(zhǔn)入門檻。對拒不執(zhí)行的，要采取經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，并追究有關(guān)人員責(zé)任。3，依法關(guān)閉一批破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全生產(chǎn)條件的小企業(yè)，分期分批淘汰一批落后生產(chǎn)能力，對淘汰的生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行廢毀處理。4，推進(jìn)技術(shù)改造。5，促進(jìn)兼并重組。6，加強(qiáng)信貸、土地、建設(shè)、環(huán)保、安全等政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合。7，深化行政管理和投資體制、價(jià)格形成和市場退出機(jī)制等方面的改革，8，健全行業(yè)信息發(fā)布制度。上述措施中，“嚴(yán)把土地、信貸兩個(gè)閘門”，“實(shí)施跨地區(qū)、跨行業(yè)的兼并重組”，“推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任機(jī)制”，“制定出臺(tái)有利于促進(jìn)企業(yè)兼并重組和退出市場，有利于維護(hù)職工合法權(quán)益的改革政策”、“要盡快建立判斷產(chǎn)能過剩衡量指標(biāo)和數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，并有計(jì)劃、分步驟建立定期向社會(huì)披露相關(guān)信息的制度”，以及“領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制”等，是這個(gè)時(shí)期提出的新措施。這一情況表明，與“九五”相比。政府淘汰落后生產(chǎn)能力的措施越來越豐富，越來越有力，越來越有針對性。

(三)地方政府的態(tài)度從消極應(yīng)付轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極工作

“九五”時(shí)期淘汰落后生產(chǎn)能力時(shí)，地方政府很不情愿。當(dāng)時(shí)，中央政府為了淘汰落后生產(chǎn)能力采取了多項(xiàng)措施，給予了適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但實(shí)際工作中，地方政府淘汰落后生產(chǎn)能力的積極性不高，中央政府的工作非常費(fèi)力，以至于2000年專門下達(dá)文件，要求鞏固淘汰落后生產(chǎn)能力的成果，防止死灰復(fù)燃?！笆濉逼陂g，雖然中央政府進(jìn)一步加大淘汰落后生產(chǎn)能力的力度，但是。有些地方政府落實(shí)不得力，安全生產(chǎn)問題頻發(fā)，環(huán)境污染越來越嚴(yán)重，資源越來越緊張，以致于有的專家認(rèn)為經(jīng)過“十五”的發(fā)展，我國能源、環(huán)境的承載能力已經(jīng)達(dá)到極限。

“十一五”時(shí)期情況發(fā)生了明顯變化，隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，干部考核制度的改進(jìn)，再加上領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的實(shí)施，地方政府的態(tài)度出現(xiàn)明顯變化，在推進(jìn)淘汰落后生產(chǎn)能力發(fā)揮的作用愈益積極。以山西省為例。2005年之前的《政府工作報(bào)告》，沒有提過淘汰落后生產(chǎn)能力，只要求提高生產(chǎn)水平。但是，進(jìn)入“十一五”以后，每年的《報(bào)告》中都匯報(bào)淘汰落后生產(chǎn)能力的業(yè)績，提出新的要求。內(nèi)蒙、甘肅、寧夏、山東、浙江、廣東等其他省、自治區(qū)政府也都下大力氣淘汰落后生產(chǎn)能力。

五、幾點(diǎn)思考

(一)關(guān)于淘汰落后生產(chǎn)能力的目的

“九五”以來，淘汰落后生產(chǎn)能力都與解決我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略問題結(jié)合在一起。在新的歷史情況下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅面臨著資源環(huán)境壓力，需要為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，淘汰污染嚴(yán)重，資源消耗過高的企業(yè)。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨著日益增大的國際競爭壓力，迫切需要提高自主創(chuàng)新能力和科技水平，提高國際競爭力:面臨巨大的就業(yè)壓力，需要妥善處理好技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，增加就業(yè)崗位:面臨短時(shí)難以縮小，但需要進(jìn)一步緩解的地方發(fā)展差距，根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展水平，采用適用技術(shù)，促進(jìn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，淘汰落后生產(chǎn)能力必須著眼于我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式相結(jié)合，與發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)能力相結(jié)合，與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，在淘汰中創(chuàng)造發(fā)展機(jī)遇?！熬盼濉币詠淼膶?shí)踐表明，如果淘汰落后生產(chǎn)能力只能節(jié)能減排，不能同時(shí)創(chuàng)造新的發(fā)展機(jī)會(huì)，即使依靠行政手段，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)淘汰落后生產(chǎn)能力的目標(biāo)，但是在工作中會(huì)遇到很大阻力，取得的成效也難以鞏固:反之，凡是淘汰落后生產(chǎn)能力能夠帶來新發(fā)展機(jī)遇的地區(qū)和行業(yè)，工作進(jìn)展的都比較順利。

(二)關(guān)于對淘汰落后生產(chǎn)能力效果的評價(jià)

“九五”以來淘汰落后生產(chǎn)能力取得積極成果，我國經(jīng)濟(jì)的總體技術(shù)水平明顯提高，污染排放和資源利用率顯著提高。看不到這點(diǎn)是不正確的。例如，2009年我國淘汰落后的煉鋼、煉鐵產(chǎn)能分別達(dá)到1691萬噸和2113萬噸。與2009年7月國務(wù)院下發(fā)的《2009年節(jié)能減排工作安排》規(guī)定的“淘汰落后煉鋼600萬噸、煉鐵產(chǎn)能1000萬噸”的任務(wù)相比，超額完成了1倍多。但是，有些重點(diǎn)行業(yè)落后產(chǎn)能比重大，環(huán)境污染嚴(yán)重、資源利用率低的狀況還沒有從根本上轉(zhuǎn)變?？床坏竭@點(diǎn)也是不清醒的。例如，鋼鐵行業(yè)需淘汰的400立方米及以下煉鐵高爐產(chǎn)能仍有約1.25億噸，占總產(chǎn)能的近20%:水泥行業(yè)落后產(chǎn)能約5億噸，占現(xiàn)有總產(chǎn)能的27%。

出現(xiàn)這種情況，主要由于我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。現(xiàn)有生產(chǎn)能力中，相當(dāng)一部分是在技術(shù)水平較低的時(shí)候形成的。隨著技術(shù)進(jìn)步的加快，需要淘汰的落后生產(chǎn)能力自然會(huì)不斷增加。例如，我國發(fā)電量1990年為1.36萬億千瓦小時(shí)，比1978年增加了1.1萬億千瓦小時(shí)。相應(yīng)的發(fā)電能力也增加了1倍多。這個(gè)時(shí)期增加的發(fā)電能力主要靠10萬千瓦機(jī)組，現(xiàn)在如果全部淘汰10萬千瓦機(jī)組，淘汰的總規(guī)模將近1萬千瓦。2008年我國發(fā)電量達(dá)到3.5萬億千瓦小時(shí)，相應(yīng)的生產(chǎn)能力也增長了2倍多。這個(gè)時(shí)期增加的發(fā)電能力大部分30萬千瓦機(jī)組。如果淘汰30萬千瓦以下機(jī)組，淘汰規(guī)模將比淘汰10萬千以下瓦機(jī)組的數(shù)量要大的多。其他行業(yè)同樣面臨著這類問題。因此，淘汰落后產(chǎn)生能力是一項(xiàng)需要不斷進(jìn)行的重要任務(wù)。

(三)關(guān)于政府在淘汰落后生產(chǎn)能力的作用

在現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)國家，一般情況下，淘汰落后生產(chǎn)能力主要靠市場機(jī)制。但是，對于我國來說，淘汰落后生產(chǎn)能力離不開政府作用。主要由于我國市場需求很大，為落后生產(chǎn)能力的生存和發(fā)展留下很大空間。我國現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全，要素價(jià)格沒有理順，競爭秩序不規(guī)范，在不規(guī)范的競爭中很容易出現(xiàn)落后產(chǎn)能淘汰先進(jìn)產(chǎn)能的情況。從這個(gè)角度看，淘汰落后生產(chǎn)能力需要發(fā)揮政府的作用。

另一方面，還需要看到，在對落后生產(chǎn)能力的評價(jià)上。政府、企業(yè)、科研人員、消費(fèi)者的看法是不一致的。企業(yè)評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)主要是經(jīng)濟(jì)效益，追求的是生產(chǎn)能力的適用性，并不追求技術(shù)的先進(jìn)性?？蒲腥藛T的標(biāo)準(zhǔn)是創(chuàng)新，追求的是技術(shù)的先進(jìn)性，只要有條件，就盡可能使用最前沿的技術(shù)。大部分消費(fèi)者的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是性價(jià)比，能夠滿足消費(fèi)需要的就是好技術(shù)。不論是企業(yè)、科研人員，還是消費(fèi)者，雖然都希望有好的外部環(huán)境，但都不會(huì)主動(dòng)自覺地創(chuàng)造外部環(huán)境，追求公共利益。在這種情況下，技術(shù)的先進(jìn)性有可能通過市場競爭得到提高，而公共環(huán)境和公共利益并不一定能夠通過市場競爭得到改善。因此，企業(yè)在淘汰落后生產(chǎn)能力中的作用，一般情況下不宜直接評價(jià)生產(chǎn)能力是先進(jìn)，還是落后。應(yīng)更多地著眼于資源、環(huán)境等公共環(huán)境，將維護(hù)公共利益作為評價(jià)生產(chǎn)能力的標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)角度有法可依。名正言順。

實(shí)際上，世界上主要發(fā)達(dá)國家在淘汰落后生產(chǎn)能力、節(jié)能減排、推廣新技術(shù)方面，政府都是從保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公共利益的需要出發(fā)發(fā)揮著重要作用。作為一個(gè)發(fā)展中國家，要趕上國際生產(chǎn)水平，更需要發(fā)揮政府的作用。

(四)關(guān)于政府淘汰落后生產(chǎn)能力的手段

但是，我們也要清醒地認(rèn)識到，發(fā)揮政府作用存在著“政府失靈”的問題，市場需求的力量遠(yuǎn)大于政府的力量。例如，“九五”時(shí)期淘汰鋼鐵、焦炭、水泥等行業(yè)的落后生產(chǎn)能力取得較大成果。但“十五”期間，當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪快速增長時(shí)，隨著需求的增加，使相當(dāng)一部分原來要求淘汰的落后生產(chǎn)能力得以復(fù)蘇，甚至取得新的發(fā)展。這種情況表明，僅靠政府的力量。不能淘汰落后生產(chǎn)能力。需要將政府的作用與市場的作用相結(jié)合。這種結(jié)合，一是政府的政策措施要符合市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，把政府主要在“市場失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮作用。例如，在制定淘汰落后產(chǎn)能目錄時(shí)，不是從技術(shù)進(jìn)步的角度來制定。技術(shù)的進(jìn)步與適用性應(yīng)由市場決定。政府應(yīng)從資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的角度來制定。節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是政府應(yīng)盡的職能。二是利用好市場機(jī)制和市場帶來的機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)危機(jī)是淘汰落后生產(chǎn)能力的最有效的市場手段。在應(yīng)對危機(jī)時(shí)，擴(kuò)大需求的政策要適度，要為市場機(jī)制淘汰落后生產(chǎn)能力，提高整體經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平留下空間。三是為市場機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造有利條件。當(dāng)前突出的是加快資源性產(chǎn)品價(jià)格改革。規(guī)范市場競爭。為此，特別需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能，提高依法行政的能力，用法律手段保障淘汰落后生產(chǎn)能力的順利進(jìn)行。

(五)關(guān)于地方政府在淘汰落后生產(chǎn)能力中的作用

“九五”以來的實(shí)踐表明，發(fā)揮地方政府在淘汰落后生產(chǎn)能力方面的作用，是實(shí)現(xiàn)淘汰落后生產(chǎn)能力目標(biāo)的關(guān)鍵。在現(xiàn)行管理體制下，落后生產(chǎn)能力得以生存離不開地方政府的保護(hù)。地方政府保護(hù)落后生產(chǎn)能力的原因比較復(fù)雜，有腐敗問題:官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等腐敗行為為落后生產(chǎn)能力的發(fā)展提供了空間。有思想認(rèn)識問題:地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的思想沒有真正轉(zhuǎn)到科學(xué)發(fā)展上來，仍然希望通過高投入、高消耗、高污染來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。有解決現(xiàn)實(shí)矛盾的需要:在現(xiàn)行中央政府與地方政府的分工中，就業(yè)、教育、社會(huì)保障、發(fā)展農(nóng)業(yè)等方面都是地方政府的責(zé)任。而現(xiàn)行財(cái)政體制下，許多地方政府的財(cái)力有限，履行職能中的欠帳過多。為了履行公共服務(wù)的職能，地方政府不得不追求本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)地方利益的需要，由此造成地方政府保護(hù)落后生產(chǎn)能力的局面。近年來，通過改革干部考核制度，實(shí)施問責(zé)制，行政撤職等手段，再加上廣泛深入的科學(xué)發(fā)展觀教育，使地方政府在行動(dòng)上與中央政府的要求比較接近。但是，如果不能科學(xué)合理地劃分中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)利，不可能真正調(diào)動(dòng)起地方政府在淘汰落后生產(chǎn)能力方面的積極性。我國地域遼闊，各地發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差距很大。在轉(zhuǎn)變政府職能中，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)政府在提供公共服務(wù)，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面面臨著越來越大的壓力。這個(gè)矛盾不解決，不論中央采取任何行政手段、人事手段，地方政府都可能從履行自身職能的需要，采取與中央政策目標(biāo)相佐的應(yīng)對措施，使淘汰落后生產(chǎn)能力的長期任務(wù)難以實(shí)現(xiàn)。因此。必須加快行政管理體制改革，規(guī)范中央與地方的關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付。真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。有了這個(gè)基礎(chǔ)，再加上對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，一定會(huì)提高地方政府推進(jìn)淘汰落后生產(chǎn)能力的自覺性，使淘汰落后生產(chǎn)能力的體制機(jī)制逐步完善起來。