改革攻堅:五年回顧與“十二五”前瞻

5月31日，國務院批轉發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見》，提出了2010年經濟體制改革的重點任務。這是“十一五”期間最后一份年度經濟體制改革意見。作為銜接“十二五”規劃的關鍵一年，《意見》中提出的一系列改革措施，實際上也是為“十二五”改革提供鋪墊，其對未來5年改革方向的把控和執行力度，被人們賦予更高的期待。

1.改革攻堅五年，五大領域取得全面突破

回顧“十一五”的改革，我們不由得想起2006年3月6日，胡錦濤總書記在參加全國兩會上海代表團討淪時明確表示，“要毫不動搖地堅持改革方向，進一步堅定改革的決心和信心。”8天后，溫家寶總理在中外記者會上用三個“更加”——“更加清醒、更加堅定、更加努力”再次表明了堅定不移推進改革開放的決心和信心。中央領導兩次高調談論改革，在很多人看來，針對的是自2004年起社會上關于改革問題和方向的激烈爭論。以中央領導的表態定調為新起點，我國體制改革從“十一五”開始進人全面攻堅階段。

實際上，“十一五”前的2005年就被中央確定為“改革攻堅年”這一年，國務院專門發布了《關于2005年深化經濟體制改革的意見》，這是2003年國務院機構改革成立國家發展和改革委員會之后，國務院首次發布關于體制改革的意見。2006年，由于國家“十一五”規劃綱要專門用一篇五章的內容部署了“深化體制改革”的任務，國務院沒有單獨出臺關于深化經濟體制改革的意見。2007、2008年，國務院辦公廳連續兩年轉發了國家發改委關于深化經濟體制改革工作的意見。2009、2010年，國家發改委關于深化經濟體制改革工作的意見“升格”由國務院而不是國務院辦公廳批轉。梳理總結五年關于體制改革的意見可以發現，五年來，改革在以下五大方面取得了全面突破和顯著成果。

首先是農村改革。2006年1月1日，我國農民告刖了納“皇糧國稅”的千年歷史，這是農村稅費改革取得全面突破的標志性事件。之后，農村改革進人綜合改革階段。與此同時，糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼等農業補貼制度逐步建立。另外，以“山定權、樹定根、人定心”為核心的集體林權制度改革，經過2003年以來部分地區的試點，2006年開始進入大范圍推進階段，2008年在全國全面推開。

其次是金融改革。其突破主要在四個方面：一是國有商業銀行改制取得重大進展，2005年和2006年，建行、中行和工行先后上市，農行上市也在最近正式啟動，四大國有銀行改制上市即將收官；二是人民幣市場化改革穩步推進，2005年7月人民幣開始實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度，2009年4月國務院決定在上海市和廣東省內四城市開展跨境貿易人民幣結算試點；三是統一的多層次資本市場逐步形成，2005年股權分置改革從試點階段開始轉人積極穩妥地全面鋪開階段。截至2006年12月31日，累計完成或進人股改程序的公司數達1303家，標志著股權分置改革基本完成。2009年5月，籌備十余年之久的創業板正式開啟。2010年4月16日，股指期貨正式上市交易，開啟了中國資本市場交易新格局；四是農村金融改革取得實質性突破。截至2009年末，銀監會已核準開業172新型農村金融機構。與此同時，以省級管理為主的新型農村信用社管理體制全而確立。

統籌城鄉改革需創新突破五個重大問題

6月7日，2010年全國綜合配套改革試點工作會議在成都舉行。會議對成都、重慶統籌城鄉發展的經驗進行了總結，國家發改委副主任彭森在會上提出了當前統籌城鄉綜合配套改革工作需要創新突破的五個重大問題。

第三，新醫改全面起航。2009年4月6日，中央出臺《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，提出三年內投人8500億元推進“新醫改”。2010年2月，五部委出臺《關于公立醫院改革試點的指導意見》，被稱為醫改“最難啃的骨頭”的公立醫院改革率先在16個城市試點。另外，在新醫改方案出臺前，國家從2003年起在農村試點新農合。截至2008#：6月底，全國31個省、市、自治區提前完成原計劃2010年實現新農合醫療制度基本覆蓋全部農村居民的目標。

第四，文化體制改革多方面齊頭并進。2003年6月全國文化體制改革試點工作會議決定在9個省市和39個宣傳文化單位進行改革試點。2006年1月，巾共巾央、國務院發出《關于深化文化體制改革的若于意見》。為進一步加快文化體制改革，2009年4月，新聞出版總署發布《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》；7月，中宣部、文化部聯合下發《關于深化國有文藝演出院團體制改革的若于意見》，進一步明確了出版社、報刊和文藝院團的轉企改制時間表。

第五，政府管理體制改革取得新進展。一是行政審批制度改革取得重大成果。到2009年9月，國務院分四批取消了1992項行政審批，地方各級政府共取消、調整77692項行政審批。二是旨在破解“九龍治水”弊端的“大部制”改革取得積極成效，對于解決當前我國行政管理體制中機構設置過多、職責分工過細、協調配合不力的問題具有深遠意義。三是政府信息公開邁人法制化軌道，2008年《政府信息公開條例》的實施，使信息公開成為政府的一項法定職責。

除了上述五個方面，還有一些領域改革也取得了不同程度的突破。如2009年底，呼吁了多年的《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》正式出臺；《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》今年5月5日獲國務院常務會議審議通過，今年開始實施。此外，2005年以來，國務院先后批復了上海浦東、天津濱海、重慶和成都、武漢城市圈和長株潭城市群、深圳以及沈陽經濟區8個不同主題的國家綜合配套改革試驗區，從金融、土地、政府體制等不同領域突破改革的關鍵環節，也取得了一些積極成果。

2.利益糾結體制羈絆，四方面改革進展緩慢

在改革攻堅取得一批顯著成果的同時，我們也看到，仍有一些領域的改革突破艱難、進展緩慢。綜合媒體和專家的分析，最為突出的是四個方面。

一是壟斷行業堅冰難破，非公經濟和民間投資雖有強力政策支持仍難打破“玻璃門”。五年來，“深化壟斷行業改革”出現在每一年的經濟體制改革意見中，并且連續幾年提法都沒有多大變化，但每次總是只聽雷聲響，不見雨下來，始終沒有取得實質進展。與打破國有企業壟斷棚對應的，是給予非公資本和民間資本平等的準人資格、讓其享受公平的政策待遇。為此，2005年3月，國務院專門出臺了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(簡稱“非公36條”)，并且在其后幾年一直要求有關部門研究制訂相關具體措施和配套辦法，落實“非公36條”。但民營企業家們仍然一直感嘆在“非禁即人”而前有一道難以打破的“玻璃門”。

二是既得利益格局難以撼動，收入分配改革方案遲遲不能出臺。2005年意見提出組織研究改革的基本思路：2007年要求制定改革的意見；2008年強調擇機出臺有關指導意見，但至今沒有下文。

三是資源價格環境稅費改革推而難動，轉變發展方式深受體制束縛。例如資源價格改革方面，2004年開始實行的“煤電聯動”，由于是“市場煤”與“計劃電”的聯動，問題并沒有真正解決；2009年開始推行的成品油價格形成機制，雖然實現了有漲有落，但并沒有做到與國際油價同步，爭議也一直未斷；天燃氣價格機制改革剛剛起步；水價山于成本不透明，每次調整都會引起質疑。

四是土地制度改革特別是征地制度改革滯后，引發重重社會矛盾。近年來，政府通過低價甚至無償劃撥將大量耕地和農村建設用地征收征用后推向土地交易市場，獲取巨額財政收入，而農民從中獲得的利益甚少，從而引發大量上訪乃至群體性事件。

另外，2005年開始連續三年提出事業單位改革后，今年再次提出制訂出臺分類推進事業單位改革的總體文件及相關配套文件，逐步擴大改革試點范圍。但據媒體報道，此項改革試點進展緩慢。分析人士指出，這在一定程度上會影響正在大力推進的醫療、教育、文化等領域的改革進程。

3.任務明責任清，重點領域改革直接影響“十二五”

與2009年不同的是，今年深化經濟體制改革工作的意見加上了“重點”兩個字，任務涵蓋面不像以往那樣復雜，但重點更明確、要求更具體；并且在以往確定牽頭部門的基礎上，進一步明確了負責部門，推進改革任務的分工更清晰。從改革任務安排看，目前社會最為期待取得實質性突破的是引導非公經濟發展與深化壟斷行業改革及收入分配改革，改革的新亮點領域則是深化戶籍制度改革、推行居住證制度和資源稅、房產稅改革試點，這些也是今年改革熱點領域。

5月13日，國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(“新36條”)，比5年前的\"36條”更加細化，提出要拆除民間投資中存在的“玻璃門”和“彈簧門”。此次改革意見則提出推動國有資本從一般競爭性領域適當退出，拓寬非公經濟的發展空間。

收入分配制度改革被稱為“改革深水區入水口”，也是目前社會各界最為關注的改革。自去年底中央經濟工作會議以來，中央的一系列表態，讓人們看到了收入分配改革的希望。今年的改革意見提出，研究調整和優化國民收入分配格局、提高居民收入比重的思路，提出改革的目標、重點和措施。據悉，最近，發改委、人保部、全國人大財經委等諸路人馬就收入分配問題進行了密集調研。調研結論之一是建議減輕競爭性行業企業稅負，騰出空間給員工增加工資。據透露，《工資條例》年內將出臺。目前，全國各地已掀起“加薪潮”。

深化財稅改革方而，意見中比較受關注的是資源稅改革和房產稅改革，物業稅沒有再被提起。據悉，上海有可能成為首個對部分家庭住宅征收房產稅的城市，有關方案已上報國務院。意見還提到“出臺資源稅改革方案”，雖然資源稅試點還沒有時間表，但6月1日，財政部、國家稅務總局一則關于印發《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規定》，已拉開了變資源稅從量計征為從價討一征的改革大幕。

深化戶籍制度改革是一個老話題，引人注目的是，今年意見提出進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。這是國務院文件中首次提出在全國范圍內實行居住證制度。目前，上海、浙江、廣東已全面開始實行居住證制度。最近，受國家發改委社會司委托，國研中心利：會部完成了“主體功能區人口管理政策研究”課題+其中對于戶籍改革提出了新的思路，也是建立在實行居住證的基礎上。

另外，意見還提出要研究推進中央國家機關公務用車制度改革。此前，公務車改革已列入今年國務院廉政工作計劃。早在1997年，廣東就開始公車改革試點。1998年9月，國家啟動部分中央機關的車改試點，并同時在浙江、北京等地試點。但由于車改變相成為給公務員發補貼，引起很大爭議。目前，中紀委已經著手制定公務車改革指導性意見。

作為“十一五”收官之年，今年改革的推進力度將直接影響“十二五”的改革總體布局。今年的改革意見已明確提出，在做好年度改革工作的同時，研究提出中長期改革總體思路，科學編制“十二五”時期重點領域改革規劃，進一步提高統籌推進改革的能力和水平。