論我國環境監測制度的功能嬗變與立法完善

摘要：20多年來我國環境監測的基本功能已從末端監控發展為源頭監控和全過程監控。這一功能嬗變導致其對環境行政主管部門在監督職能的專門化方面提出了更高的要求。為提高環境監測制度的適應性，建議修改《環境保護法》第11條，明確環保行政管理部門可將“監”測”職能分離，突出其環境監督職能的專門化特征。

關鍵詞：環境監測；環境監測制度；環境保護法

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)09-0110-04

一、問題的提出

環境監測，是指按照有關技術規范規定的程序和方法，運用物理、化學、生物、遙感等技術，監視、檢測和分析環境污染因子及其可能對生態系統產生影響的環境變化，評價環境質量的科學活動。環境監測是環境法律制度得以正常運行的技術基礎。2009年審計署發布的審計調查結果稱，歷經6年時間，投入資金910億元，涉及8201個項目，我國“三河三湖”水污染防治雖然取得一定成效，但整體水質依然較差。從審計調查報告來看，環保投入和產出不成比例，其中和環境監測有關的執法層面的問題包括：海河和巢湖等5個流域的7個省(直轄市)部分地區環境統計數據不夠準確；海河、淮河2個流域的4個省(直轄市)部分地區污染源自動監控設備聯網率低，少數單位甚至違規干擾自動監控設備的正常運行。以逃避處罰。r真，審計署公報讓我國環境監測制度存在的問題浮現出冰山一角。從我國的換件監測體制來看，環保部門集監測數據的采集和監督職責于一身，在“三河三湖”執法過程中難免力不從心。

我國環境監測制度的發展軌跡，可以從國務院2009年頒布的(環境監測管理條例)(以下簡稱為“條例”)征求意見稿追溯到2007年國家環保總局頒布實施的<環境監測管理辦法}(以下簡稱為“辦法”)，及至1983年原城鄉建設環境保護部頒布的(全國環境監測管理條例)。結合(水污染防治法)、(固體廢物污染防治法)等單行法的相關規定。以及各地市地方性法規的相關規定來看，環境監測制度在這26年來從基本功能定位到制度構建都發生了很大的變化，而(環境保護法)中有關環境監測的規定僅第11條一個條文：“國務院環境保護行政主管部門建立監測制度，制定監測規范，會同有關部門組織監測網絡，加強對環境監測的管理。”這一規定的特點是簡潔和概括。它確認了監測制度的主管部門為國務院環境保護行政主管部門，并概括規定其職能為建立監測制度，制定監測規范，組織監測網絡，以及加強對環境監測的管理。

(環境保護法)的第1]條賦予了國務院環境行政主管部門在環境監測領域十分寬泛的裁量權，方便其結合我國環境技術的發展情況和環境執法實踐的需要確立和發展環境監測體制。然而，從<環境保護法)頒布20年來的實施效果以及環境監測體制的近年發展來看，這一規定已經開始顯現出其遲滯的一面，因為隨著社會和經濟、技術的發展，環境問題的變異以及環境法律制度的完善，它對環境監測的法律功能定位不明。未能明確環保部門在環境監測方面和其他相關部門的職能界限、環境監測制度的合理性約束缺失。當此際(環境保護法)的修改已經提上日程，則對于第11條的完善很有探討的必要。

二、環境監測制度的功能嬗變：從治理到預防

根據1983年原城鄉建設環境保護部頒布的<全國環境監測管理條例)的規定，環境監測，包括經常性監測、監視性監測和研究性監測。這一階段的環境監測，雖然根據環境監測目的的差異進行了分類，但由于當時我國的環境問題雖然比較嚴重但相對單一，主要表現為局部的工業污染和生態破壞，環境保護剛剛被確認為我國的一項基本國策，環境法律制度初步形成，環境管理體制處于早期發展時期，環保局在環保領域的獨立管理地位尚未得到充分保障。o環境監測體制的建制旨在適應于命令一控制的行政模式，滿足污染物的濃度控制和末端治理需要，環境行政主管部門的職能監測合一，兼監管和技術服務于一體，監管方面也主要服務于環保行政管理部門事后型的污染查處和糾紛處理。

2007年(環境監測管理辦法)可以視為對21世紀以來適應環境執法需要的一個回應型規范。噸!世紀以來，我國所面臨的環境問題相對20世紀80年代而言出現了不同的特質：環境問題幾乎在全方位和全因子爆發，區際、國際的整體問題和國內各類局部問題交叉并存，污染源和破壞源的分布時空變化很大，相應的，我國環境規制理念已經由末端治理發展到源頭預防和全過程控制，控制方法已經由濃度控制走向總量控制，行政運行模式也已從單一的命令一控制模式走向命令一控制和經濟刺激、信息公開等機制相結合的混合模式，這對環保部門的執法的科學性、靈活性和公正性提出了更高的要求，相形之下，傳統的環境監測制度面臨著前所未有的壓力和挑戰，這些壓力來自各個方面，包括組織方面：如環保部門是否有足夠的能力同時既從事技術服務也進行全過程監管：技術方面：由于技術不斷更新，環境監測對象、儀器和方法都已經升級換代；人員設施及資金方面：象遙感等新技術的產生，對環境監測設施和從業人員都提出了更高的要求。滿足這些需要同時意味著環境監測投入的劇增：規范方面：對于不同地域不同主體實施的環境監測在標準方面是否應當形成基本規范?不同層級、性質的主體出具的環境監測數據的效力如何?發生數據爭議如何處理?此外，隨著2007年(政府信息公開條例)的頒布，公眾對環境知情權的熱衷也前所未有地得到刺激，環境監測制度在環保部門回應政府信息建設和滿足公眾環境知情方面也處于中心地位。2007年辦法的出臺可謂對所有這些壓力所作出的一個緩沖性應對。該辦法對監測數據提出了“準確、代表性強、方法科學、傳輸及時的要求”，并適應此要求提出“建設先進的環境監測體系，為全面反映環境質量狀況和變化趨勢，及時跟蹤圬染源變化情況，準確預警各類環境突發事件等環境管理工作提供決策依據”(第3條第2款)，環境監測制度服務于事前、主動、預防性規制的功能定位在此得到彰顯。

與2007年環保總局制定的辦法相較，環境監測制度的變革，在條例草案中表現得更加充分，表現在：首先。條例草案的內容空前豐富，條文數量激增為97條，超出2007年辦法條文3倍之多。其次，在2009年國務院條例草案中，環境監測數據的記錄、評價及證明作用得到集合性應用，環境監測的作用明確為是滿足環境統計、環境執法、風險預警，以及環境監管績效評估的需要，‘環境監測的基本功能在此向環境風險預測的方向邁了一大步。第三，環境監測的義務由環保部門擴及到排污者。條例草案對環保部門和排污者在環境監測數據獲取、維護、公開方面規定了明確具體的義務和責任，以確保環境監測數據科學、規范、準確和共享。第四，適度協調了不同部門之間在監測數據發布方面的職能。如第81條規定，“縣級以上人民政府有關主管部門發布環境信息涉及環境質量內容的，應當與同級人民政府環境保護主管部門協商一致。未經批準，任何單位和個人不得以任何形式公開涉及環境質量的環境監測信息”。不過，應當指出的是，受制于上位法的規定，條例草案仍然不能超越單行法的規定來協調多個部門之間職能沖突，如環保部門和水務部門在水環境監測問題上的職能沖突。此外，雖然條例草案對于環境監測制度的功能定位適當，但有些規定仍然超出了其位階所及范圍，如條例草案第5條、第15條都有關于“環境知情權”的表述，但處于行政法規位階的規范，是否足以有效創設一項能受到司法保障的獨立權利，仍是值得推敲的。

三、環境監督職能的專門化與《環境保護法》第11條的修改建議

基于上述梳理和比較，可以看出，當前運行的環境監測制度與20多年前相比，其功能已經拓展為從事前預測到事中的監控、事后治理無所不及。環境監測的功能愈是廣泛，環境監督職能專門化的程度要求也就愈高。如果立法上仍然逡巡于要求環保部門監測并管，則環保部門始于無所不為終于無所為的情況可能會延續，和其他相關職能部門發生摩擦的幾率也只會有增無減。因此，筆者認為，(環境保護法)第11條修改的關鍵在于環保部門環境監測監督職能的專門化問題的明確。具體做法是：

(一)明確環保部門對環境監測的專門監管地位

1 監測分離，環境監測測量機構和環境監測監管機構相分離，環保部門只承擔環境監測的監管工作。前述審計署的調查報告，至少部分地應證了部分學者對于環保部門的職能定位不準的批評，即我國未能把環境保護的具體事務和環境保護監督執法的職能區分，”縣體到環境監測領域，則表現為對“監”和“測”的基本功能的混淆，D)導致環保部門，特別是基層環保部門長期處于高負荷運行狀態，環保執法收效甚傲，為了避免環保部門承擔的職責范圍過重，同時確保監測數據的獨立性和科學性，以法律的形式確認環保部門僅對測量行為行使監督責任，而具體的測量工作由排污者自身或專事監測工作的社會監測機構承擔，比當前環保行政部門“監”“測”職能兼具一身成本更低，效率更高。因為排污者和社會監測機構在環境監測領域，掌握有更多的排污具體信息或專業和技能上的實踐知識，因自身的利益追求也更具革新的動力和意識，行政機關的行政成本在這個過程中內化在受規制的交易和活動中，納稅人因此可以減少負擔。由環保部負責起草的國務院條例草案已經明示這一改革端倪。

2 促進環境監測測量活動的自動化、自主化和社會化。監測分離，一個結果是監督職能的集中和專門化，另一個結果則是對當前監測資源的重組。由于環保部門被定位為專司監督職責的環境監測的監管者，環境監測的具體事務由此從環保部門的行政職責中剝離，由排污者或專事監測服務的機構承擔。有監測能力的排污者可以按照環保部門的要求安裝污染源自動監控設備進行自我監測；沒有監測能力的排污者可以委托專門的社會監測服務機構承擔監測事務。環保部門在此環節的職責是規定環境監測服務市場的準人條件，對環境監測服務單位的資質進行審查和認證，對自動監測系統和社會監測服務進行不定期檢查或突擊檢查，追究破壞環境監控設施，以及篡改、拒報、虛報或遲延報告環境監測數據、違反環境監測技術規范等違法行為的責任，這一變革對于我國實現環境監測的政府職能向服務職能轉變，由行政化管理向社會化、專業化服務方向轉變很具現實意義。處于我國經濟和政治改革前沿陣地的深圳、珠海經濟特區，近年的地方性環境法規的修改已經表現出向這一改革方向的努力。。

3 允許跨行政區域的獨立環境監測測量機構的建立。我國目前的環境監測的主導模式是按行政區劃的范圍進行的，這一特點導致了環境監測機構的行政附屬性以及監測行為的行政化、環保部門的監測和其他相關部門的環境監測職能交叉重疊，環保部門的監督者和測量者身份相重因而消減了監督的效果等多方面的弊端。為了克服上述弊端，同時確保環境監測網絡布點合理，獲取更富有代表性和科學性的數據，為環境監測數據的獨立和準確提供必要的法律基礎，可以考慮將我國在大江大河的水土保持監測、重要江河、湖泊的水質監測以及海洋環境保護領域的監測經驗進一步推廣，允許根據自然地理條件的要求建立跨行政區域的環境監測測量機構，由國家環保行政機關直接對其進行監管。當前實施的2007年辦法規定了國家環境保護總局有權適時組建直屬跨界環境監測機構，已經表現出這一改革思路，以法律的形式予以確認有助于促進這一改革成果的穩定性和廣泛適用性。

(二)明確環保部門在行使環境監測監督義務時相關部門的協助義務

明確環保部門對環境監測的專門監管地位，并不意味著排除相關部門的協作義務。由于環境的整體性和環保職能的專門性之間存在著不可避免的對立，環境保護難免涉及到和多個部門的職能交叉，所以，需要明確環保部門在行使環境監測監督義務時其他相關部門的協作義務，如(深圳經濟特區環境保護條例)第30條規定“市環保部門應當會同市政府有關部門建立環境監測網絡，組織開展環境質量監測和污染源監測”，相應的，政府有關部門須在其職責范圍內應申請承擔協助建立環境監測網絡的義務，除非該協助非其權限范圍內或提供該協助嚴重妨礙自身執行職務。

(三)賦予符合資質妁環境監測測量機構技術鑒定資格以處理數據爭議

環境監測數據爭議，根據爭議主體的不同，可以區分為三類：第一，行政過程中行政機關之間環境監測數據爭議，如環保部門和水務部門對于水質監測數據提出不同的主張；第二，行政過程中行政相對人對環境行政主管部門據以執法的監測數據提出異議；第三，仲裁或司法程序中當事人對環境監測數據提出異議。

有關環境監測數據爭議的處理，1983年(全國環境監測管理條例)將之規定在各級環境監測站的職能范圍內，2007年辦法沒有作出規定，國務院條例草案似乎無意更改1983年的規定，只有一個補充規定：“跨區域的縣級以上地方人民政府環境保護主管部門對環境監測數據有爭議的，可以向共同的上一級人民政府環境保護主管部門申請對爭議的環境監測數據組織技術認定。跨區域環境監測數據爭議技術認定的具體辦法由國務院環境保護主管部門制定，”這一補充規定主要針對的環境監測數據爭議局限在跨行政區域的層面、爭議主體是不同區域的環保主管部門。

考慮到環境監測技術的專業性以及對既往的合理制度的沿襲，對于不同主體的數據爭議的處理，應當由爭議處理機關依據其裁判職能，委托具有法定資質且無利害關系的監測機構進行技術鑒定，并根據鑒定結果做出裁決。據此，前述第一類爭議，應由其共同的上級部門(環保部門或政府部門)委托監測機構認定；第二類爭議，應由環保部門委托監測機構認定；第三類爭議，則由仲裁機構或法院委托監測機構認定。這一規定的實質是將環境監測數據爭議作為事實爭議對待，通過技術鑒定的方法解決，由社會化的環境監測機構提供技術服務。鑒定費用的承擔，可以考慮非訴訟過程中由異議主張者承擔，仲裁或訴訟過程中由敗訴一方承擔。這一立法考慮和前述促進環境監測測量活動的自動化、自主化和社會化的思路也是吻合的。

四、結論

為適應當今我國監測制度的預防和全過程控制功能，同時避免環境行政管理部門在行使監督職責時執行成本和執行效果顯著失衡，很有必要對(環境保護法)第¨條進行修改，確認環境行政管理部門在環境監測領域專門的監督職能。考慮到(環境保護法)在環境法律制度中處于基本法的地位，以及環境問題本身的復雜性，對于第1 1條09，定位應是增益國務院條例和環保部規章有關環境監測的規定所不能，因此其內容的表述一方面應當保持既有的簡潔，集中規定在行政法規和行政規章無法解決的問題，另一方面應確認某些具有變革性的重要規范，使其處于應有的位階高度，操作的細節則留給國務院條例和環保部辦法去解決。因此筆者建議修改后的第11條表述如下。

國務院環境保護行政主管部門建立監測制度，制定監測規范，在有關部門的協助下組織監測網絡，定期公告監測結果，并據以建立預警制度或采取相應措施。除非該協助非在其權限范圍內或提供該協助嚴重妨礙其執行職務，有關部門不得拒絕對環境保護行政主管部門的協作。

環境監測可由經環境保護行政主管部門認定的環境監測機構實施，并接受環境保護行政主管部門的監督。

國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報。

責任編輯 肖 利