多中心治理視野下城市社區自治實現途徑研究

摘要：本文首先對多中心治理內涵及其對杜區自治的啟示進行簡要論述，接著對實現多元治理主體基礎上的社區自治必然性和多元主體角色功能定位模式進行了必要介紹，在此基礎上著重分析了實現和完善多中心治理視野下杜區自治的對策，井提出了加強約束機制建設的意見。

關鍵詞：城市杜區自治；多中心治理；參與意識；約束機制

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)09-0140-04

我國城市社區自治是在合理劃分政府和社區職能的基礎上。在黨和政府的支持、指導下，實現由其派出機構、社區系統內部各種自治組織以及社區居民等利益相關的多元主體對社區進行的共同治理，其實現方式是民主協商、倌任以及精誠合作，目標是實現社區自我管理、自我教育等社區自治的一系列行為和過程。在城市社區中大力推進基層居民自治。既是我國城市基層管理體制改革的大力創新，也是經濟體制改革的現實需要，又是我國城市社區居民參與自身公共事務管理進而依法行使自己當家做主權利的直接途徑。

自上世紀90年代開始大力推進社區自治建設以來。我國城市社區自治建設取得了很大成就，為中國城市社區建設積累了許多經驗，但是由于新中國實行計劃經濟體制和政府高度威權化歷史遺留的影響，加上城市社區自治建設在我國缺乏直接經驗，我國城市社區自治建設還面臨許多問題。突出的表現在社區自治組織職能由自治管理職能異化為行政色彩濃厚的行政職能、社區自治主體單一化和社區組織發育不全、居民參與程度較低等方面。面對社區自治進程中出現的這些問題，從多中心治理視野下可以尋及解決途徑。

一、多中心治理理論及其對社區自治的啟示

(一)多中心治理的內涵

治理是各種合法存在的機構或具有公民基本權利的個人管理其公共事務諸多方式的綜合。它的誕生是基于人們對萬能政府失效和市場失靈導致不能實現資源有效配置、提高政府管理效能的考慮。它是一個各主體互動的管理過程，其實現方式主要是在確立共同目標的基礎上，通過多元主體的合作、協商，以利益協商為對話機制管理公共事務，其本質是建立在市場原則、公共利益認可基礎上的合作，依靠多元利益主體組成的網絡實現公共利益優化配置。

多中心治理是建立在治理理論基礎上由西方學者提出的新治理模式，它在亞當，斯密經濟理論中看不見的手之外還發現了公共事務管理領域的另一只看不見的手：市場運行秩序和政府主導秩序之外社會運轉的多中心秩序。在多中心治理理論代表學者奧斯特羅姆看來，大城市公共事物“混亂”背后“看不見的手”無時無刻不在調節著自身的運轉。實現著自身的秩序，只是這種秩序是一種異常復雜的秩序，這便是多中心治理下的秩序。與單中心理論相比，它反對集權和壟斷，提倡轉變政府職能，將有限政府理論真正落實到實踐當中，由公共部門、私人部門、志愿部門及公民個人，在各種協調機制基礎上，通過共同參與、互相合作、民主協商、平等競爭，建立公共事務的多元化互動管理網絡。這種模式強調在依法治理范疇內打破政府一家獨大現狀，將自組織和公民參與以及自治作為基本策略。實現管理主體、權力中心的多元化，允許多個中心治理公共事務，最終建立民主、協商、和諧的公共事務管理秩序。多中心框架下，大中小規模政府與非政府組織、公民、企事業單位等多元主體的利益也呈現多元化特點，他們在沖突、對話、協商的治理過程中實現利益整合，在實現自主管理秩序的同時還發揮著高水平的績效。

(二)多中心治理理論對杜區自治的啟示

多中心治理理念明確了政府、市場、社會在社區建設中的角色定位，主張建立和發揮社區自治進程中多元主體共同治理的作用。期望組建各主體自主管理的網絡體系，在平等、協商對話基礎上實現利益相關者利益協調，實現對公共事務的治理，為中國城市社區自治開辟了新的視角和發展方向，主要表現在以下幾方面：(1)轉變政府職能，建設有限型政府。傳統單中心權力體系下，“政府萬能、政府包辦社會，，管了許多不該管、管不好的事務，隨著政治經濟體制改革的不斷深化，政府失靈現象日漸增多。在多中心治理理念下，政府應從一些領域退出，遵循政企分開、政社分開的原則適當收縮政府職能，實現權力下放，將對應的職能還給基層社會，實現政府管理由微觀向宏觀轉變，建設高效的有限政府。(2)大力培育和發展社區中介組織，構建多元自治主體共同參與社區治理的格局。中介組織和社區自治組織是連接政府與社會關系的橋梁。多中心治理強調治理主體的多元化參與。在民主、公平、參與、互動、協商合作原則上建立多元主體共同管理公共事務的網絡體系。因此，必須支持和培育社區中介組織等群體的發展，促使自治主體多元化局面的形成。(3)增強居民社區意識，培養其公共精神，社區意識是指社會群體及個人對社區這個與人們日常生活利益相關事物在心理上的自覺感受與認同。公民是國家的基石，要具有強烈的責任感、合作意識和自我管理等多方面的能力，西方國家民主自治之所以比較發達，重要原因就在于他們的公民具有較強的責任意識、參與意識，具有自我管理的多種能力。而這也正是多中心治理運行的要義之一。因此，社區自治建設必須創造條件加強社區教育，引導居民從社區小事做起，培育和增強居民的社區意識和公共精神。社區內的各種組織、群團以及個人必須通力合作。在公共利益目標引導下營造社區優美環境，提高社區生活質量，從而反過來促進居民社區歸屬感、認同感的增強，利于培養其社區意識和公共精神。

二、多中心治理視野下城市社區自治的實現

(一)實現多元化治理主體基礎上杜區自治的必然性

自從開展社區建設以來，中國城市杜區歷經多種發展模式，但數年來的實踐證明，建立在多元利益主體共同參與體系之上的社區自治管理體制在城市管理方面能更好的發揮作用，實現多元利益主體參與下的社區自治是歷史發展和現實需要的必然結果，具有必然性。

首先，中國城市化步伐不斷加快，城市管理任務曰益加重，原有的城市管理體制逐漸成為城市化迅速發展的阻礙，據建國六十周年系列報告統計顯示，截至2008年底，中國城市化水平提高很快，城市數量由建國初期的一百多個增長到2008年底的655個，城市化水平相應的由73％提高到了45，68％，城市數量和規模不斷擴大，城市管理任務也日益艱巨。假使政府還和過去一樣，走“政府和企事業單位包辦社會，的路子，不注重利益主體日益多元化的現實訴求，那么實現城市管理水平提高的目標只能是空談。因此，想搞好城市社會管理，就必須搞好城市社區建設，合理、高效發揮多元利益主體協同參與體制下的基層社區的自治功能，使基層社區在提高城市管理水平層面上發揮其應有的重要作用。

其次，隨著我國改革的不斷深化以及國家發展戰略的不斷調整，政府社會管理中心逐漸下移，，企、事業單位辦社會，的現象已經逐漸消失，政府及企事業單位將權力下放基層社區。過去的“單位人”變成“社區人”，使社區成為居民安居樂業的重要場所；隨著經濟發展和居民對生活水平和生活質量要求的提高，社區也逐漸承載了人們對教育、服務、管理、治安等多層次、高標準的要求。這些目標的實現依賴政府加強管理，更依賴于社區自治體制下的社區建設和管理。

再次，傳統的街道模式向社區模式的發展，給城市管理也帶來了巨大挑戰。在這一過程中，政府逐步將一些職能歸還社會，企業也甩掉了辦社會的包袱，但是，隨著市場經濟的發展，市場競爭日益激烈，國家和企業開始進行大刀闊斧的改革，加大了產業結構和產品結構調整力度。由此導致大批工人失業并流向社會，隨著人們與單位依屬關系的結束，人們失去了組織歸屬感。而社區則為他們找到了新的依賴之所，使他們的情感找到歸屬；同時，新形勢下的社區也承接了這些人員的管理、教育、再就業以及社會保障等任務，基層社區利益主體日益向多元化發展，多元主體的利益訴求也必須得到重視和發展，如何將這些工作和新1日體制交替下的社區建設和管理結合，這關系到社會矛盾的解決與否，關系到能否維護社會穩定，關系到和諧社會建設目標能否盡早實現。面對這些挑戰。建立在多元主體共同參與體系下的以民主協商為對話機制的社區自治無疑成為最佳選擇。

(二)多元治理主體的角色定位模式

在多中心治理視野下，我國城市社區自治的主體必須實現相關利益主體的多元化發展，社區自治必須建立在多種利益相關主體共同參與下才能實現對社區的有效治理。本文認為我國當前社區自治主體應該主要包括這些主體：區政府及街道辦事處等政府組織，以社區居民委員會代表的社區自治組織，相關區域內的各級黨組織，社區居民，社區范圍內駐區單位，社區各種中介組織。他們在社區自治中發揮著各自的作用。

(三)多中心治理視野下杜區自治的實現和完善措施

L厘清政府與社區自治邊界，協調政府行政權與社區自治權。要想真正解決社區自治組織日漸濃厚的行政化色彩問題，關鍵在于厘清以街道辦事處為代表的政府組織的行政管理權和社區自治組織的自治權權力邊界，使政府行政權和社區自治權能有效的銜接，理清二者之間的關系，解決之間的矛盾問題，達到使二者在協調互動的基礎上能順暢的行使各自職能，促進社區有效自治。我國實行市場經濟體制改革以來，社會主義市場經濟取得了巨大成就，在此基礎上的國家與社會關系也必須重新進行合理劃分，努力做到政社分開、政企分開。新形勢下，政府要適度介入基層社會的管理，合理將權力下放基層，以街道辦事處為代表的政府只對社區進行必要的指導和相應的支持，二者之間懸指導與被指導的關系，而非領導與被領導的關系。政府角色定位在為社區提供相應的政策支持、財政支持，為社區自治的開展提供相應的制度規范和法制保障，為社區自治創造良好的外部環境和制度環境。政府對社區的干預方式必須變“無微不至，的關懷為，宏觀調控”之下的科學指導，政府職能部門的相應職能必須由相應的職能部門去行使，不得隨意向社區自治組織攤派，以還居委會法定的群眾性自治組織身份。

在合理厘清政府行政管理權與社區自治組織自治權的問題上，深圳市鹽田區革新社區管理體制創立的“鹽田模式”經驗值得借鑒。為了合理劃分政府與社區自治組織的權力關系，重塑居委會的法定群眾性自治組織身份，鹽田區成立社區工作站并將其從居委會分離出來，專門承接由政府職能部門下放的權力，行使相應的行政管理權力，而居委會集中精力發揮自己的自治作用。

工作站和居委會在社區管理體系中平行運作，地位平等，同時，鹽田模式下居委會成員不再與工作站人員交叉任職，居委會的人員不再由政府任命，由居民(代表)大會選舉產生，這樣就將政府的行政管理權和社區的社會自治權科學劃分開來，這種體制下居委會成為真正意義上的群眾性自治組織。”

2 大力發展社區中介組織。在社會主義市場經濟條件下，隨著政社分開、政企分離的進一步發展和完善，社區中介組織成為社區自治的一支重要力量，他們在社區自治建設中起著溝通、協調和服務的重要作用，不僅可以承擔對于從政府職能部門剝離出來的社區公共事務的管理以及為社區居民提供公共服務，還可以創造許多就業機會，緩解就業壓力和基層社會矛盾。但是由于此類社區中介組織自身的原因以及政府不夠重視甚至以戒備心理對待中介組織，社會中介組織在我國發育還不完善，力量比較弱小，社區中介組織參與社區建設在當前中國更是還處于緩慢起步和發育階段。隨著近年來我國社區建設的大規模推進，在社會主義市場經濟體制下，各種民間組織、社團等社會中介組織日漸增多和壯大，社區中介組織發展并介入社區自治建設將成為必然。在符合國家法律法規規范之內，只要人民群眾接受并喜歡此類中介組織，只要它有利于社區建設的深入開展。政府相關職能部門都應該對其采取支持和扶持的態度，為其創造良好的制度環境，在不影響其獨立性的前提下為其提供發展的資金援助，促進社區中介組織的培育和發展，促使社區中介組織發揮其在社區自治進程中的積極作用。

在社會主義市場經濟不斷取得更大的新的成就的背景下，我們要根據社區居民的現實需要，培育和扶持諸如民辦非企業性的服務組織和機構，通過這些專業化的社區中介組織為城市社區提供專業化、高水平的公共服務。“同時，在規范和制度的約束下，鼓勵和支持成立各種志愿服務組織，將他們吸收進社區建設的管理網絡之中，為社區發展提供志愿服務。在政府的支持和指導下，通過培育和扶持社區中介組織促進其發展，在信任、合作、互惠互利、協商對話的基礎上，充分調動各主體的社會資本優勢。為社區自治建設貢獻力量，并最終形成政府支持和指導下的、社區自治組織發揮主力作用的、駐區企事業單位和社區中介組織以及居民積極廣泛參與的多元化互動管理網絡，促進社區自治的可持續快速發展。

3 增強駐區單位和社區居民的參與意識。在社會政治經濟高度發達的新時期，為了更好的實現社區自治的功能和目標，發揮各群體的社會資源優勢，我們必須增強駐區企、事業單位和社區居民參與社區自治的意識，調動這些利益相關群體的積極性，使其積極參與到社區建設中來，為此，我們可以從以下兩個方面開展工作，

第一，社區自治組織和居民必須轉變觀念、增強自治意識。社區自治組織必須轉變以往單位制時代遺留下來的錯誤觀念，堅決杜絕“唯上級政府是從”的立場，增強自治意識，真正實現工作重心向基層群眾轉變，以全心全意為社區居民服務為開展工作的根本出發點和落腳點，多深入社區一線，發揮自治作用，改善社區環境，切實為社區居民服務，創造良好的社區環境。另一方面，從社區居民來考慮，要改變社區建設事業與己無關高高掛起的消極思想，積極主動地投入到與自己日常生活息息相關的社區自治建設中來，將自己的利益和社區利益密切聯系起來，變消極為積極，變被動為主動。社區要素中一個核心因素是社區居民的認同感和歸屬感，這也是使居民積極參與社區建設的一個關鍵內容，必須改善社區自治軟環境，以增強居民認同感和歸屬感，從而引導其投入社區建設中來。可以通過在全社會進行公民意思、民主意識、法治意識、責任意識宜傳教育的方式對居民進行自治意識的培育，同時，經常化的在社區中開展聯系居民感情、拉近居民心理距離的多層次的人文關懷活動，進而融洽人與人之間的關系，形成信任、合作、互惠互利、協商對話基礎上的共同價值觀。增強居民感情的認同感和歸屬感。

第二，駐區單位要增強自治意識。發揮各自的社會資源優勢，積極為社區建設事業的發展做貢獻。駐區單位是指杜區內除了社區中介組織之外的一切企事業單位，由于傳統威權社會和計劃經濟體制下形成的單位制改革不徹底。許多駐區單位與社區缺乏聯系和溝通，沒有參與社區自治的意識，這不利于發揮他們的資源優勢促進社區發展。為此，必須通過各種方式創造單位、社區共建的社會氛圍，使駐區單位主動融入到社區中，支持、參與社區自治建設，實現駐區單位資源優勢利用的最大化，促進社區發展，同時，在合作、互惠互利基礎上，使駐區單位在參與社區建設過程中分享社區發展成果，進而促進單位發展，在實現社區與駐區單位共贏的利益吸引下增強駐區單位的參與意識，”從可持續發展的角度看，要想實現使社區居民參與社區自治保持積極性和主動性的目標，必須建設和完善居民參與社區自治的渠道和制度，使其規范化、程序化、制度化。

三、加強社區自治約束機制建設

“沒有規矩不能成方圓”，在多中心治理視野下的社區自治建設中尤其需要“規矩”來規范多元治理主體參與下的社區秩序，這種“規矩”就是社區自治建設中的約束機制。前面分析了多元治理主體的角色定位，提出了多中心治理主體下的互動管理網絡模式，需要多元主體的積極主動參與進去，但面對集體行動的困境。本文認為有必要加強法制體系建設，同時建立健全監督機制，通過這些約束機制的建設和完善，促進多中心秩序下的和諧、有序的社區自治，

(一)加強杜區自治法制體系建設

沒有一個健全的法律和規則制度對社區治理多元主體的行為進行科學規范，就不會有建立在多中心秩序下和諧有序的社區自治，因此必須加強新時期對社區自治法制體系的建設和完善。

從國家和政府層面考察，首先要制定相關法律法規，彌補法律缺位問題。目前我國只有針對社區居委會和街道辦事處的少量法律法規，沒有專門針對社區出臺相關法規。良好的法治環境有利于促進良好社區環境的建設，必須盡快制定相關法律法規，對社區的地位、功能、治理機構設置及職責權限明確劃分做出具體界定，對社區區域內的各相關主體之間的關系、社區自治運轉機制做出詳細的、可操作性強的界定，以合理、科學地規范各行為主體的行為，促進社區建設具有法律保障，”又由于社會經濟的發展，社區內出現了物業公司等新事物，各種法規必須堅持與時具進的原則，針對新生事物制定規范，以約束其行為，使之在法律規范內活動，同時也為可能產生的糾紛提供解決問題的法律依據。其次，根據時代發展的需要，修改居委會組織法中不盡科學、合理的地方，完善社區自治法律法規，對社區自治組織的范圍、功能、組織和管理機制、財政支持等運作方式做出更具體的界定和規范，解決因規范過于原則化造成操作困難的問題，盡量減少政府行政干預的空間，為社區自治組織更好的發揮自治權力和功能提供強有力的法制保障。從社區層面來講，要不斷的根據基層實際情況，制定符合杜區發展的各種自治章程和規范、居民公約等；以制度化的方式規范社區居民、組織的行為，作為協調利益的規范和依據。

(二)建立健全杜區民主監督機制

隨著經濟體制改革的不斷深化，我國城市基層管理體制改革也進入了新的階段，在此情況下，社區承擔的社會管理職能也越來越多，其享有的社會資源也逐漸豐富起來。因此，為更好的開展社區自治工作，必須建立完善的社區民主監督機制，確保社區自治實現良性的可持續發展。所謂社區民主監督是指城市社區居民通過專業化、組織化的程序和杜區居民公共管理事務公開等形式對居委會的工作和社區建設項目的決策、管理過程等進行監督的行為，行之有效的監督約束機制是保證社區自治運行的必不可少的條件。”主要從兩個方面人手建立健全社區民主監督機制。

一方面，從監督主體來說。使社區全體居民都參與到民主監督中來，建立多中心治理理念下監督主體的多元化機制。社區民主監督的主體是廣大社區居民，但由于其具有分散性的特點，要落實基層群眾的監督權利使之不流于形式，必須使監督工作專業化、組織化，并將之與群眾隨機性、分散性的監督相結合。具體來說，第一個主體就是社區各級黨組織。黨是社會主義現代化建設的領導核心，她在社區建設中也起領導作用，這種領導主要是思想領導和政治領導，而不是參與社區具體公共事務管理。因此，在民主監督過程中，各級黨組織要發揮思想領導和政治領導作用，對居委會進行監督，確保新時期社區自治建設沿著社會主義道路健康發展。第二個主體是社區協商議事委員會，它是實現專業化、組織化監督的主要機構，由社區居民(代表)大會選舉產生，通過民主議事、工作監督和聽取居委會報告來實現對社區居務的事前監督、事中監督和事后監督。第三個主體是社區居民(代表)大會，它是社區自治體系內的最高權力機構，通過對居委會和協商議事委員會的工作評議、選拔任命宋實現組織化的民主監督，擁有否決損害居民利益、不利于社區可持續發展提案或決定的權力。第四個主體是居民群眾和駐區企事業單位。二者處于社區一線，被監督事宜關系到二者的切身利益，所以能充分調動他們的積極性和主動性，同時，他們分布于社區基層，他們的監督具有分散性、隨機性的特點，能更好的提出具有針對性的建議或提案，有效克服部門組織專業化監督的不足之處。總之，通過建立各分散的監督主體隨機性監督和各專業機構的專業化、組織化監督的有機結合，能有效促進民主監督有效開展，進而促進社區自治的健康、持續發展。

另一方面，要建立幾個定期性的日常事務監督機制協調多元主體的監督作用有效發揮。首先，實行社區居委會公益事業和公共管理事務公開制度，社區自治組織執行機構在行使職能時將工作內容、辦事程序、工作結果和績效評估等內容定期向居民公布。其方式可以有兩種：一是建立社區居務公開欄，二是通過社區協商議事委員會和社區居民(代表)大會的民主評議機制進行，通過社區居務公開制度建設，保障居民的知情權和參與權，促進社區自治。其次，使罷免和辭職制度化，主要是在通過民主評議給出的評判結果基礎上，對相關人員進行相應的懲處，以確保自治組織的隊伍質量，由此實現民主監督。

責任編輯 王友海