我國(guó)政府預(yù)算的碎片化現(xiàn)狀及其整體性治理策略研究

摘要：政府預(yù)算治理是政府財(cái)政治理的核心。目前，我國(guó)政府預(yù)算治理模式正處于由“前預(yù)算時(shí)代”向“預(yù)算時(shí)代”轉(zhuǎn)型過(guò)程申，政府預(yù)算改革面臨著權(quán)力碎片化、功能碎片化、制度碎片化及信息碎片化等現(xiàn)象，需要將整體性治理作為分析工具，對(duì)權(quán)力、功能、制度和信息進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，實(shí)現(xiàn)整體性政府預(yù)算治理。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；碎片化；整體性治理

中圖分類號(hào)：F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2010)09-0060-03

政府預(yù)算治理既是政府財(cái)政治理基礎(chǔ)和前提，更是政府財(cái)政治理的核心。預(yù)算治理也日漸進(jìn)入學(xué)者的研究視野并逐漸成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)。從目前有關(guān)預(yù)算治理的文獻(xiàn)看，學(xué)界對(duì)預(yù)算治理的研究存在以下方面的不足。其一，有關(guān)預(yù)算治理的探究相對(duì)集中于企業(yè)預(yù)算治理領(lǐng)域，而對(duì)政府預(yù)算治理的研究相對(duì)較少；其二，深入闡釋和解析政府預(yù)算治理所存在的碎片化現(xiàn)象的文獻(xiàn)相對(duì)較少；其三，雖有極個(gè)別文獻(xiàn)對(duì)政府預(yù)算治理碎片化現(xiàn)狀進(jìn)行了描述，卻未找到一種較為科學(xué)分析工具，針對(duì)碎片化現(xiàn)象提出行之有效的策略。而本文則是將預(yù)算治理置于公共管理范疇，選取西方最前沿的整體性治理理論，在深入詮釋和剖析政府預(yù)算治理碎片化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出整體性政府預(yù)算治理的型構(gòu)進(jìn)路。

一、相關(guān)概念詮釋

(一)整體性治理

整體性治理(Holistic Governance)是目前西方政府治理中最受親睞的治理模式。從起源上看，整體性治理于20世紀(jì)90年代末期緣起英國(guó)，最先由著名學(xué)者佩里，希克斯(perri 6)提出。從背景上看，整體性治理是在信息技術(shù)飛速發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)性治理的市場(chǎng)導(dǎo)向、分權(quán)傾向和競(jìng)爭(zhēng)取向?qū)е碌闹卫砉δ苋諠u碎片化、公共服務(wù)日趨裂解化，組織間關(guān)系協(xié)調(diào)缺失。部門(mén)主義、各自為政、視野狹隘等棘手現(xiàn)象不斷盛行的情勢(shì)下應(yīng)運(yùn)而生。從內(nèi)涵上看，整體性治理意味著一種全新的治理模式，即以風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為基礎(chǔ)，在政府組織治理過(guò)程中，不斷對(duì)新公共管理模式下的服務(wù)裂解性和功能碎片化進(jìn)行反思與修正基礎(chǔ)上逐漸形成的。以滿足公民需求為主導(dǎo)治理理念，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理策略，促使各種治理主體協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)治理層級(jí)、功能和公私部門(mén)的整合及碎片化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)的整合，充分體現(xiàn)包容性和整合性的整體型政府組織運(yùn)作模式。“’其中整體性治理理論將整合預(yù)算作為實(shí)現(xiàn)整體性治理的必由之路，將碎片化作為整體性治理的敵人，將信息技術(shù)作為治理技術(shù)，將協(xié)調(diào)、整合與責(zé)任作為治理策略，將目標(biāo)與手段相互增強(qiáng)作為治理目的，將無(wú)縫隙一站式服務(wù)和政府整體性運(yùn)作視為最高境界，所需的關(guān)鍵性整合是信任，D)最重要的是責(zé)任感。’從本質(zhì)上看，整體性治理一種基于反思和彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性治理所致的部門(mén)主義傾向、碎片化結(jié)構(gòu)、裂解式圖景等棘手性問(wèn)題的基礎(chǔ)上逐漸型塑的并正處于成長(zhǎng)中的科學(xué)治理模式，是競(jìng)爭(zhēng)性治理的修正路線和目前西方最前沿的治理型態(tài)。從發(fā)展態(tài)勢(shì)上看，整體性治理理論已經(jīng)被澳、新、荷、美和加等西方國(guó)家所采納，正在西方政府治理變革中產(chǎn)生良好反響，“不論從理論層面或?qū)崉?wù)層面加以衡量，整體性治理理論有望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論，”是一種新趨向的后公共治理理論，”將成為未來(lái)西方政府治理的新趨向。

(二)碎片化

“碎片化”(Fragmentation)原意是指完整的東西破成若干零片或零塊。后來(lái)被運(yùn)用到公共管理、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和文化傳播學(xué)等諸多領(lǐng)域。希克斯提出整體性治理所反對(duì)的非專業(yè)化，其敵人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化。他將碎片化厘定為具備不同功能及專業(yè)性機(jī)關(guān)的政府組織之間，彼此缺乏有效的協(xié)調(diào)，無(wú)法進(jìn)行溝通、合作與團(tuán)結(jié)，導(dǎo)致互不關(guān)心與各自為政的局面，無(wú)法有效處理共同的難題或棘手問(wèn)題，進(jìn)而造成政府組織內(nèi)的個(gè)體與整體對(duì)其政策目標(biāo)達(dá)成時(shí)的失敗。碎片化的發(fā)展。并不是朝向兩塊、多塊或均等的集團(tuán)化發(fā)展，而是朝向不規(guī)則、大規(guī)模、大數(shù)量及畸零化的結(jié)果發(fā)展。“不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重疊”，“在公共計(jì)劃中缺乏協(xié)同”，從而導(dǎo)致政府治理體制的割裂和有效治理的結(jié)構(gòu)障礙，降低政府組織績(jī)效。

(三)整體性政府預(yù)算治理

所謂預(yù)算“就是貼有標(biāo)簽的一系列的政府組織目標(biāo)”，“是以貨幣形式表現(xiàn)的政府活動(dòng)。”政府預(yù)算就是政府計(jì)劃，是一種經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的有關(guān)政府資金和權(quán)力分配的計(jì)劃和方案，不僅規(guī)定國(guó)家財(cái)政收入和支出的來(lái)源與數(shù)量等金錢問(wèn)題，而且反映著政府活動(dòng)的范圍、方向等價(jià)值取向問(wèn)題。換言之，政府預(yù)算“是政府的血液和生命”，是“政府最重要的手段”。換言之，政府預(yù)算的內(nèi)在機(jī)理在于對(duì)政府稀缺資源進(jìn)行科學(xué)合理配置，并在眾多潛在支出目標(biāo)間進(jìn)行抉擇。充分反映個(gè)體或群體影響政府預(yù)算結(jié)果的相對(duì)權(quán)力。而整體性政府預(yù)算治理就是以整體性治理理論為指導(dǎo)，以公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，逆碎片化和裂解化，實(shí)行跨部門(mén)預(yù)算合作機(jī)制，將所有財(cái)政收入與支出完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理，旨在建立一種以問(wèn)題為預(yù)算單位的“基于部門(mén)間、地方政府間、伙伴關(guān)系間和私營(yíng)部門(mén)間的契約關(guān)系”，的共享性預(yù)算治理模式。

二、政府預(yù)算治理碎片化現(xiàn)狀闡析

從現(xiàn)狀上看，我國(guó)政府預(yù)算治理尚處于轉(zhuǎn)型期，正在由“前預(yù)算時(shí)代”向“預(yù)算時(shí)代”轉(zhuǎn)變，政府預(yù)算治理受傳統(tǒng)治理模式的影響，面臨著政府預(yù)算權(quán)力碎片化、預(yù)算功能碎片化、制度碎片化和信息系統(tǒng)碎片化等。

(一)政府預(yù)算權(quán)力與功能碎片化

目前，我國(guó)實(shí)行有中國(guó)特色的雙軌預(yù)算模式，是在名義上與實(shí)質(zhì)上同時(shí)存在兩個(gè)政府預(yù)算機(jī)構(gòu)的政府預(yù)算治理模式，較之預(yù)算權(quán)力高度集中于某一核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的單軌模式，有中國(guó)特色的雙軌預(yù)算模式是由政府和黨委等多個(gè)預(yù)算機(jī)構(gòu)共享預(yù)算權(quán)力和共同承擔(dān)政府預(yù)算責(zé)任，而作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的財(cái)政部與其它準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)并存，致使政府預(yù)算權(quán)力日漸碎片化。這種預(yù)算權(quán)力碎片化現(xiàn)象的存在有其歷史慣性，形成于預(yù)算改革之前，而隨后的分稅制預(yù)算改革也未改變碎片化此格局并存續(xù)至今。目前中國(guó)省級(jí)預(yù)算在一種“碎片化的威權(quán)體制”之下運(yùn)作，由此也導(dǎo)致了高層決策層面的預(yù)算權(quán)力碎片化。

同時(shí)，在我國(guó)，政府預(yù)算權(quán)力分散于政府、黨委和人大的同時(shí)，也使政府預(yù)算功能進(jìn)一步分散化。從實(shí)質(zhì)上看，這種中國(guó)特色的政府預(yù)算治理模式在功能上也是碎片化的，不僅政府具有預(yù)算功能，黨委具有預(yù)算功能，部分副職領(lǐng)導(dǎo)職位也具有預(yù)算功能。換言之，我國(guó)政府預(yù)算功能零碎化地分散于政府、黨委和部分副職領(lǐng)導(dǎo)職位，呈現(xiàn)明顯的碎片化圖式。這種現(xiàn)象在地方政府中更為突出。就省級(jí)政府而言。不僅財(cái)政部門(mén)擁有預(yù)算功能，其它的部門(mén)如經(jīng)貿(mào)委、計(jì)劃委員會(huì)和科技廳等都具有一定的預(yù)算功能。

(二)預(yù)算責(zé)任與制度碎片化

目前，我國(guó)政府預(yù)算權(quán)力的碎片化和權(quán)力結(jié)構(gòu)的不完善導(dǎo)致了預(yù)算過(guò)程的矛盾與沖突，更重要的是預(yù)算主體角色及相互之間關(guān)系的不明確，各預(yù)算主體追求預(yù)算權(quán)力最大化的同時(shí)，將預(yù)算責(zé)任相互推諉與轉(zhuǎn)嫁，盡可能地使自身預(yù)算責(zé)任最小化，導(dǎo)致預(yù)算權(quán)力與預(yù)算責(zé)任失衡，計(jì)劃和預(yù)算脫節(jié)。預(yù)算主體在有權(quán)無(wú)責(zé)的情勢(shì)下片面謀求支出最大化，有效責(zé)任追究機(jī)制缺乏，造成預(yù)算責(zé)任的分散化和碎片化。

我國(guó)已建立一系列的程序和規(guī)則，并于1994年頒布了《預(yù)算法》，于1999年實(shí)行了分稅制改革，預(yù)算制度得到進(jìn)一步完善。但受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，各級(jí)政府預(yù)算部門(mén)的職能被相互割裂而形成條塊分割局面。在條塊分割格局下，各預(yù)算主體為使預(yù)算權(quán)力最大化，皆從自身立場(chǎng)上設(shè)立規(guī)則和制度，使多種預(yù)算規(guī)則和制度并存，預(yù)算年度、審批和執(zhí)行周期等層面上的制度之間無(wú)法銜接，甚至制度間相互抵觸與沖突，無(wú)法形成制度合力，導(dǎo)致預(yù)算制度碎片化現(xiàn)象的產(chǎn)生。

(三)信息系統(tǒng)碎片化

受傳統(tǒng)政府預(yù)算治理模式的影響，信息系統(tǒng)建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復(fù)采集和數(shù)據(jù)一致性缺失以及信息系統(tǒng)間貧乏的共享、協(xié)調(diào)與整合，使政府預(yù)算長(zhǎng)期處于條塊分割與各自為政狀態(tài)，政府預(yù)算信息結(jié)構(gòu)分散、異構(gòu)存儲(chǔ)和信息局部應(yīng)用等問(wèn)題也較為嚴(yán)重，跨層級(jí)、跨行業(yè)和跨部門(mén)信息系統(tǒng)間的“鴻溝”與壁壘仍然存在，導(dǎo)致政府預(yù)算治理的信息系統(tǒng)碎片化現(xiàn)象不改如初。

三、整體性政府預(yù)算治理的策略建構(gòu)

有學(xué)者認(rèn)為，“碎片化特征的政府體制并不是一個(gè)現(xiàn)代官僚體制，而究其根源，關(guān)鍵在于預(yù)算制度的分散化”。毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上依賴于國(guó)家的預(yù)算能力。”同樣，在整體性治理理論看來(lái)，整合預(yù)算是實(shí)現(xiàn)整體性治理的必由之路。要整合預(yù)算就必須運(yùn)用整體性治理的協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任策略，對(duì)權(quán)力、功能、制度和信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，破解體制裂解、結(jié)構(gòu)障礙、低效率和公共責(zé)任喪失等癥結(jié)。型構(gòu)出整體性政府預(yù)算治理模式。

(一)整合預(yù)算權(quán)力，實(shí)現(xiàn)整體性預(yù)算治理模式

希克斯在分析撒切爾政府預(yù)算所導(dǎo)致的零散化效率提升和預(yù)算整體效能缺乏時(shí)提出，要達(dá)成出預(yù)算效益需跨越政府部門(mén)間的界線藩籬，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)與整合的同時(shí)，需整合和集中預(yù)算權(quán)力，避免政府預(yù)算部門(mén)間目標(biāo)和手段的沖突，實(shí)現(xiàn)整體性政府預(yù)算治理。就我國(guó)而言，除了需要建立跨部門(mén)政府預(yù)算合作機(jī)制，建立一種以問(wèn)題為預(yù)算單位的基于政府、黨委與人大間的共享性預(yù)算體系外，更需要重新設(shè)計(jì)合理的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，明確政府、黨委與人大的地位和角色，重構(gòu)政府、黨委與人大間的預(yù)算關(guān)系，將預(yù)算權(quán)力集中于財(cái)政部門(mén)，給我國(guó)政府預(yù)算治理中所存在的“有組織的無(wú)序”、條塊分割、權(quán)力碎片化現(xiàn)狀以有力回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)“控制取向，和整體性的政府預(yù)算治理。同時(shí)，由于我國(guó)政府預(yù)算側(cè)重于政府內(nèi)部的行政控制而非立法機(jī)構(gòu)的政治控制，因而，需要進(jìn)一步完善人大監(jiān)督機(jī)制，從外部強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的政治控制和整體性監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算民主。目前，如深圳等地已經(jīng)體現(xiàn)這一取向。

(二)整合預(yù)算功能，施行整體性預(yù)算功能

整體性治理理論在面對(duì)功能碎片化時(shí)提出了功能整合策略，并將其作為三大整合之一。同樣，在我國(guó)。政府、黨委和部分副職領(lǐng)導(dǎo)職位都具有一定的預(yù)算功能，政府預(yù)算功能被政府和黨委等部門(mén)肢解和功能碎片化較為嚴(yán)重的情境下，施行功能整合是首選良策。并將黨委的預(yù)算功能向政府轉(zhuǎn)移，由財(cái)政部承擔(dān)核心預(yù)算功能和在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)預(yù)算支出部門(mén)的支出活動(dòng)施以“外部控制”。但此過(guò)程不可能一步到位，需實(shí)行漸進(jìn)式轉(zhuǎn)移。

(三)整合政府預(yù)算責(zé)任。型構(gòu)整體性責(zé)任機(jī)制

整體性治理的代表者希克斯提出了“整體性治理的責(zé)任作法”，件認(rèn)為整體性治理中最關(guān)鍵的是責(zé)任。四整體性治理對(duì)結(jié)果追求的重視，將公共管理中的整體性和簡(jiǎn)單協(xié)同相區(qū)分開(kāi)來(lái)，并強(qiáng)調(diào)一種獨(dú)特的責(zé)任感形式和對(duì)責(zé)任的關(guān)注。”如前所述，我國(guó)政府預(yù)算權(quán)力的碎片化和權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂解化的情勢(shì)下，作為預(yù)算“經(jīng)濟(jì)人”的預(yù)算主體在追求預(yù)算權(quán)力最大化的同時(shí)尋求預(yù)算責(zé)任的最小化，使得預(yù)算權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重失衡，與此同時(shí)，也凸顯出政府預(yù)算治理過(guò)程中責(zé)任機(jī)制的嚴(yán)重缺失，并成為我國(guó)政府預(yù)算治理變革中急需解決的棘手問(wèn)題。由上。當(dāng)務(wù)之急在于整合政府預(yù)算責(zé)任，型構(gòu)整體性責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算權(quán)力的約制和對(duì)責(zé)任的追究。

(四)整合預(yù)算制度，修正《預(yù)算法》，建構(gòu)整體性預(yù)算制度

希克斯于2002年在其名著《邁向整體性治理》一書(shū)的最后部分特別強(qiáng)調(diào)制度化的重要性。在本文看來(lái)，面對(duì)我國(guó)預(yù)算制度碎片化現(xiàn)狀，整合預(yù)算制度和重新預(yù)算制度應(yīng)為建構(gòu)整體性政府預(yù)算治理的核心與關(guān)鍵。同時(shí)，為杜絕預(yù)算赤字問(wèn)題，使困擾多年的政府預(yù)算外收支成為歷史，邁出“審計(jì)怪圈”，對(duì)完善和修正法律制度也就成為了建構(gòu)整體性政府預(yù)算治理的重要主題，尤其是對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》的修正已迫在眉睫。對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》的修正主要從以下方面著手：明確規(guī)定將所有政府財(cái)政收入和支出都納入政府預(yù)算；調(diào)整預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間；強(qiáng)化預(yù)算超收資金監(jiān)督，將所有的預(yù)算收入和支出都納入財(cái)政預(yù)算；更新預(yù)算方式；明確預(yù)算調(diào)整的概念、界限、范圍及程序等。

(五)信息系統(tǒng)整合，打追整體性預(yù)算信息系統(tǒng)

信息技術(shù)的日新月異。給政府預(yù)算治理變革帶來(lái)良好契機(jī)。整體性治理理論十分強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在預(yù)算整合過(guò)程的地位和作用，并將其作為治理手段，進(jìn)行信息系統(tǒng)整合。在我國(guó)政府預(yù)算信息系統(tǒng)整合中，需利用信息技術(shù)，統(tǒng)一預(yù)算編制系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)運(yùn)作系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，避免基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復(fù)采集，保持?jǐn)?shù)據(jù)一致性，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間預(yù)算信息共享系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告系統(tǒng)等信息系統(tǒng)的技術(shù)和數(shù)據(jù)充分共享、協(xié)調(diào)與整合，使政府預(yù)算信息結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、同構(gòu)存儲(chǔ)，從根本上改變信息系統(tǒng)的條塊分割與各自為政狀態(tài)，科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算指標(biāo)，提升預(yù)算猜測(cè)、分析能力及預(yù)算編制質(zhì)量。

綜上，我國(guó)政府預(yù)算治理正處于由“前政府預(yù)算時(shí)代”向“政府預(yù)算時(shí)代”的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府預(yù)算權(quán)力碎片化、功能碎片化、制度碎片化和信息系統(tǒng)碎片化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，需要運(yùn)用整體性治理理論，整合預(yù)算權(quán)力，將預(yù)算權(quán)力集中于財(cái)政部門(mén)，堅(jiān)持控制取向，實(shí)現(xiàn)整體性預(yù)算；加強(qiáng)人大監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行政治控制，推進(jìn)預(yù)算民主；整合預(yù)算功能，完善國(guó)庫(kù)集中支付體系，施行整體性預(yù)算功能；整合政府預(yù)算責(zé)任，型構(gòu)整體性責(zé)任機(jī)制；整合預(yù)算制度，修正《預(yù)算法》，建構(gòu)整體性預(yù)算制度；整合信息系統(tǒng)，打造整體性預(yù)算信息系統(tǒng)，充分實(shí)現(xiàn)有中國(guó)特色的整體性政府預(yù)算治理。

責(zé)任編輯 劉嬸