論我國行政執法獎勵制度地方立法的完善

摘要：行政執法獎勵制度是行政執法責任制的一項重要內容，而我國各省、自治區、直轄市(以下簡稱各地)行政執法責任制法規規章申只重視懲處。卻忽視獎勵。獎勵與懲處是評議考核結果應用的兩個相互對應的方面，對有違法或不當的行政執法行為的行政執法部門和行政執法人員進行責任追究與對行政執法績效突出的行政執法部門和行政執法人員予以表彰和獎勵是相輔相咸、互為補充的。只有這兩個方面并萃，才能不斷提高行政執法質量和水平，真正落實行政執法責任，順利推進行政執法責任制的施行。

關鍵詞：行政執法獎勵制度；行政執法獎勵專門性立法；行政執法獎勵立法內容

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)09-0106-04

行政執法責任制作為一種制度創新。是行政執法體制的重大發展。它的核心在于強調職權法定、責任落實、權責一致，這一制度就是在明確行政執法職責的基礎上對行政執法進行評議考核，通過評議考核得出的結果對行政執法部門和行政執法人員進行獎懲，即包括獎勵和懲處兩個方面。對評議考核結果的運用是行政執法責任制的出發點和最終歸宿，是對行政執法責任的落實。而我國各省、自治區、直轄市(以下簡稱各地)行政執法責任制法規規章中只重視懲處。卻忽視獎勵。因此，建立健全行政執法獎勵制度對于推進行政執法責任制在我國實施具有重要現實意義。

一、各地行政執法獎勵制度的地方立法概況

目前我國對行政執法獎勵制度的研究主要涉及兩個問題，即各地行政執法責任制法規規章中行政執法獎勵機制的建立狀況和已建立行政執法獎勵機制的各地立法中的行政執法獎勵內容。本文考察了全國31個省、自治區、直轄市的行政執法責任制相關地方法規規章和規范性文件，我們發現：第一，截至2010年3月，31個省、自治區、直轄市中只有18個地方是以法規規章的形式設定的，而其它13個地方則是以“實施意見”及“通知”的形式設定的。本文只對行政執法責任制法規規章中的內容進行分析研究。第二，31個省、自治區、直轄市中已有17個地方進行了專門的行政執法責任追究的立法，而只有貴州省一個地方在2006年12月以規章的形式出臺了專門的(貴州省行政執法獎勵辦法)。第三，除去貴州省行政執法責任制規章外，17個省、自治區、直轄市的行政執法責任制法規規章中對行政執法獎勵制度做了進一步說明的不多，只有表2中的1-10個地方。因此我們制做了兩個表對我國各地行政執法責任制法規規章中行政執法獎勵機制的建立概況進行定量描述。

注(1)該表中數字1-17所對應的依次為天津、北京、吉林、內蒙古、廣東、海南、青海、重慶、甘肅、廣西、湖北、黑龍江、遼寧、江西、陜西、山西、江蘇等17個省、自治區和直轄市的行政執法責任制法規規章。(2)該表中。意為有此狀況，若無此狀況則不作標記。(3)該表中A表示該立法文本中不僅有建立行政執法獎勵制度的規定，而且在獎懲或行政執法監督的內容中進一步對行政執法獎勵制度做了說明：B表示該立法文本中只有建立行政執法獎勵制度的規定，而沒有對行政執法獎勵制度的進一步說明。

從表1中我們可以看到，在17個省、自治區、直轄市的行政執法責任制法規規章中，只有10個不僅有建立行政執法獎勵制度的規定，而且在獎懲或行政執法監督的內容中進一步對行政執法獎勵制度做了說明，占59％；6個只有建立行政執法獎勵制度的規定，而投有對行政執法獎勵制度的進一步說明，占35％；還有1個即<廣西壯族自治區行政執法責任制實施辦法)沒有行政執法獎勵方面的規定，占6％。

注(1)該表中數字1-10所對應的依次為天津、北京、吉林、內蒙古、廣東、甘肅、湖北、黑龍江、遼寧、江西等10個省、自治區和直轄市的行政執法責任制法規規章，11系貴州省行政執法獎勵辦法。(2)該表中。意為有此內容，若無此內容則不作標記。

從表2中我們可以看到，除了(貴州省行政執法獎勵辦法)具有表2中列舉的全部五項內容外。其它地方都只具有其中的一兩項內容，而且基本集中在獎勵條件和獎勵權限上。

二、我國行政執法獎勵制度的地方立法現狀評價

上文兩個表已充分說明了我國行政執法獎勵制度的地方立法現狀，第一，各地行政執法責任制立法中較少涉及行政執法獎勵制度。相比各地行政執法責任制立法中基本都有行政執法責任追究的內容，行政獎勵制度則要遜色的多。首先，全國只有17個省、自治區、直轄市的行政執法責任制法規規章中涉及到了行政執法獎勵；其次，在這些法規規章中對行政執法獎勵制度做了進一步說明的不多。而且即使有的法規規章在獎懲或行政執法監督的內容中進一步對行政執法獎勵制度做的說明也是非常簡單的?；旧隙际橇攘葦嫡Z，大同小異。第二，缺少行政獎勵制度的專門性立法。全國]!個省、自治區、直轄市中，對行政執法獎勵進行了專門性立法的只有貴州省一地，僅占3％。而對行政執法責任追究進行了專門性立法的卻已有17個地方，占55％。兩者形成了鮮明的對比。第三，行政執法獎勵的內容缺失。雖然(貴州省行政執法獎勵辦法)中對行政執法獎勵的種類、條件、權限、程序和監督都做出了較為詳盡的規定，但終究全國只有這一部行政執法獎勵的專門立法。其它30個地方中只有17地在行政執法責任制法規規章中涉及到了行政執法獎勵制度，其中只有10部在獎懲或行政執法監督的內容中進一步對行政執法獎勵制度做了簡單說明，基本集中在獎勵條件和獎勵權限上并且內容簡單不易操作。

三、完善我國行政執法獎勵制度立法的依據

(一)理論依據

長期以來，我國都是重追究。輕獎勵。根據人類行為的基本模式，通常將激勵理論分為兩種，即行為主義激勵論和認知派激勵論。行為主義創始人華生口，B，Wats000)認為，人類行為，刺激一反應”C5，一wA＼式是從自然界到人類社會都適用的普遍原則，激勵手段應用的實質是刺激，通過刺激手段(主要是金錢)誘發人的行為。操作主義慚行為主義側指出激勵手段中除了考慮金錢這一刺激因素外，還要考慮到勞動者主觀因素的需求，t~]1938年美國新行為主義者斯金納提出了一種“操作條件反射”理論，認為當行為的結果有利于個人時，行為就會重復出現，這就起到了強化、激勵作用；如果行為的結果對個人不利時。這一行為就會削弱或消失。’>U，知派激勵論與行為主義激勵論不同，它更注重人的內在因素諸如思想意識、需要、興趣、價值等。最為廣泛流行的認知派激勵論當屆美國心理學家馬斯洛的需要層次論。根據人類需要的特點和性質，馬斯洛在1954年基于兩個基本論點提出了人類需要層次理論。第一，人是有需要的動物其需要取決于它已經得到了什么，還缺少什么，只有尚未滿足的需要才能影響行為。換言之，已經得到滿足的需要不能再起激勵作用。第二，人的需要都有輕重層次，某一層需要得到滿足后，另一層需要才出現。馬斯洛認為一般情況下，人們按照上述層次逐級追求自身需要的滿足，并從中受到激勵。但已經得到滿足的需要不再具有激勵行為的動力。他認為人類動機的發展和需要的滿足有密切的關系，需要的層次有高低的不同，由低到高依次為生理需要、安全需要、社會需要、尊重需要和自我實現需要。當任何一種需要基本上得到滿足后，下一個需要就成為主導需要?！K據激勵理論，我們認為在行政執法責任制法規規章中應大膽創新，引入激勵機制，建立健全行政執法獎勵制度。

(二)立法依據

2005年出臺的(國務院關于推行行政執法責任制的若干意見)專門部署推行行政執法責任制工作，其中明確要求對行政執法績效突出的行政執法部門和行政執法人員予以表彰。我們認為只有建立行政執法獎勵制度這樣的行政激勵機制，才能調動行政執法部門和行政執法人員提高行政執法質量和水平的積極性，形成有利于推動嚴格執法、公正執法、文明執法的良好環境。目前我們面，!缶的問題就是要轉變觀念，從“重追究，輕獎勵”到“追究與獎勵并重”，在推行行政執法責任制的過程中不僅要對違法或不當的行為追究行政執法責任，同時還要建立健全行政執法獎勵機制。因此，在各地行政執法責任制法規規章中應規定建立行政執法獎勵制度。

四、完善我國行政執法獎勵制度地方立法的路徑

(一)各地應進行行政執法獎勵制度的專門性立法

在進一步對行政執法獎勵制度做了說明的各地行政執法責任制的法規規章中對于行政執法獎勵內容的規定非常簡單，而且基本上都是放在獎懲或行政執法監督的內容中進行規定的。實踐中這樣簡單的規定不易操作，無法起到應有的作用實現立法的目的。只有對行政執法獎勵制度進行專門性立法，才能對行政執法獎勵的種類、條件、權限、程序和監督都做出全面詳盡的規定，才能使該制度起到實際作用從而調動行政工作人員的積極性、提高行政工作效率。

(二)完善規范行政執法獎勵制度的立法內容

在各地專門性立法中要進一步規范行政執法獎勵的內容，即獎什么，怎么獎。這一問題在(意見)里并無涉及?？疾?8個省、自治區、直轄市行政執法責任制法規規章中的行政執法獎勵制度相關規定，我們看到各地行政執法責任制立法中對于行政執法獎勵內容大部分都表述為“對實施行政執法責任制辦法取得顯著成績的，給予表彰和獎勵”，這樣的規定既無進行獎勵的條件，也無獎勵的具體方式，因此在實際中并無多大意義。我們認為應以<貴州省行政執法獎勵辦法)為藍本對行政執法獎勵的種類、條件、權限、程序和監督等五個方面做出詳盡規定。

1 規范獎勵種類。各地行政執法責任制立法中對行政執法獎勵的種類基本上都表述為“表彰和獎勵”。這種表述并沒有明確規定獎勵的種類，太過籠統，但與行政工作人員的需求相比種類還不夠多樣化，主要還是偏重精神方面的獎勵。各地除了(黑龍江省行政執法責任制試行辦法)中規定了物質獎外其它各地的行政執法責任制立法中的行政執法獎勵方式均沒有物質獎勵。

過去我國長期重精神獎勵、輕物質獎勵，今天這種狀況仍在延續。我國從中央政府到各級地方政府，都存在物質獎勵與精神獎勵相比嚴重不足的情況，物質獎勵的失調在生產力提高、社會發展的大前提下顯得尤為突出。隨著經濟發展水平的提高。在行政系統之外的很多行業都相應提高了物質獎勵的比例，盡可能地滿足員工在物質方面的需求，平衡物質獎勵與精神獎勵之間的關系。行政領域現在還普遍存在物質獎勵數量少，資金來源沒保障，兌現獎勵難等問題。我們不能總是期望工作人員永遠依靠崇高的奉獻精神保持工作熱情和奮斗動力。適當的物質獎勵是不可或缺的也是必要的，即使是在發達國家如英國和美國也是將物質獎勵放在重要地位的。如英國公務員績效考核制度就重視激勵強化考核結果。中央政府部門普遍與加薪掛鉤，并不直接與晉職掛鉤。只是可以作為職位升遷的依據，在職位有空缺時，優先加以考慮。地方政府則直接與晉升加薪掛鉤。另外在英國，公務員績效評估后。還將根據被評定的檔次，有目的地選送公務員參加學院培訓。使其在限定時間內掌握一定的知識和技能，為更好地完成本職工作和將來的升遷打下基礎。這樣，公務員的績效考核同被評估者個人的發展前途和物質利益結合起來了，降低了考核的敏感性，有利于激勵被考核者。美國一貫強調擇優晉升的原則，考核為特別優異者，提升工資一級。

從物質激勵與精神激勵之間的關系來看，有效的激勵制度不應只是機械地單獨地采取物質激勵或精神激勵或將二者簡單地組合起來，而應從客觀的需要出發，把二者有機地結合起來應用，即存在著物質激勵和精神激勵占不同程度的激勵組式，有效的激勵方式就是能在特定的時間和地點條件下選擇所需要的激勵制度，而且這樣的激勵制度是不斷進行相應調整的，不應是現實生活中一成不變總以物質激勵或精神激勵為主的機械做法。第一，科學有效的激勵方式應該是由物質激勵、精神激勵二者構成，不應該存在單獨的物質激勵或精神激勵，采取激勵行為應是二者的有效結合，才是科學合理的激勵機制；第二，在確定物質激勵、精神激勵內容的科學組合上，采取何種激勵方式，主要取決于客觀的需要。如組織工作氛圍、組織溝通方式、組織結構、社會經濟制度、政治制度、文化制度等因素都會影響到激勵方式的選擇。如在經濟不發達的國家，一般來說更多地采取物質激勵為主，以滿足人們的生存和安全的基本需要。當然這些特征也在不斷地發生變化，這些因素都會影響到對激勵方式的選擇；第三，沒有哪一種激勵方式總是正確或錯誤的，也沒有哪種是最好的或最壞的，即沒有優劣之分。在確定有效合理的激勵方式過程中，應從馬克思主義的辯證角度出發，即采用聯系的、發展的、動態的觀點來看待問題，要認識到客觀情況總是在不斷地發生變化，有效的激勵方式應是根據具體的客觀情況采取最適合的激勵方式，而且這種最適合的方式仍需隨著客觀情況的變化再次進行調整，那么這樣的激勵方式一定會起到良好的效果。

我們認為在各地行政執法獎勵的專門立法中對獎勵的種類的規范首先應明確獎勵種類，參照(貴州省行政執法獎勵辦法)第五條規定。行政執法獎勵的種類由高到低依次為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號。這一條明確了獎勵的種類有五種。另外還應引人物質獎勵，參照<貴州省行政執法獎勵辦法)十四條第一款和第二款規定，行政執法集體獲得嘉獎獎勵的，由獎勵機關頒發獎狀、獎金；獲得記三等功、二等功、一等功獎勵或被授予榮譽稱號的，由獎勵機關頒發獎牌、獎金。行政執法人員獲得嘉獎獎勵的，由獎勵機關頒發證書、獎金；獲得記三等功、二等功、一等功獎勵的，由獎勵機關頒發證書、獎章、獎金；被授予榮譽稱號的，由獎勵機關頒發證書、獎牌、獎金。因此在各地行政執法獎勵的專門立法中還應明確規定，在給予該法規定的五種榮譽獎勵的同時應給予相應的物質獎勵。

2 明確獎勵條件。行政執法獎勵的條件和范圍是行政執法獎勵的法定條件中最基本的內容，也是決定相對人的行為能否受到獎勵的依據，是行政執法獎勵的客觀要件。

(貴州省行政執法獎勵辦法)的第六條和第七條分別規定行政執法人員和行政執法集體獲得五種獎勵的不同情況，明確了對何種行為給予獎勵。而在各地行政執法責任制立法中對于行政執法獎勵的條件一般表述為“在行政執法評議考核中被評為優秀或先進”，如(黑龍江省行政執法責任制試行辦法)第18條規定：“對于在行政執法責任制檢查考核中被評為優秀的單位，有關行政機關應當給予通報表彰，并可嘉獎有關負責人員，受到表彰的單位可以對本單位有關工作人員兌現適當的物質獎”；(遼寧省行政執法責任制實施規定)第19條規定：“縣級以上人民政府對行政執法責任制評議考核連續3年先進的行政執法單位，應當給予表彰：對年度評議考核先進、達標的單位，按照本級政府工作目標管理的有關規定給予獎勵”；(江西省行政執法責任制辦法)第2s條規定：“對在行政執法責任制考核中被評為優秀的行政執法部門，由考核機關給予表彰和獎勵”。顯然這三個省的行政執法責任制法規規章對行政執法獎勵的條件都只做了簡單的規定，這樣的規定籠統含糊，一方面導致行政機關和行政相對人無所適從，另一方面會給行政機關隨意獎勵留下空間，也不利于行政相對人行使可期待的受益權，同時給行政法制監督造成困難。因此，對何種行為給予獎勵。立法上必須給予明確具體的規定。

3 獎勵權限。行政執法獎勵的權限也就是行政執法獎勵的管轄，是指法定的行政主體在依法實施行政執法獎勵行為的過程中相互間依據行政級別和職權范圍不同而進行的權限劃分。由于我國現在還沒有一部統一的行政獎勵法規，目前關于行政獎勵主體的權限問題沒有統一的規定，大多由各單行法律規范來規定，導致關于行政獎勵的管轄權限不夠明確。本文認為行政執法獎勵可參照<貴州省行政執法獎勵辦法)的規定通過縱向的行政執法獎勵級別管轄和橫向的行政執法獎勵職能管轄加以劃分。

縱向的行政執法獎勵級別管轄是以行政主體的行政級別和管轄的行政區域來劃分的。具體如下：(1)嘉獎、記三等功由縣級以上人民政府，或者市級以上人民政府所屬的行政執法機關，以及省人民政府所屬行政執法機關派駐各地的正處級行政執法機關決定；(2)記二等功由市級以上人民政府，或者省人民政府所屬的行政執法機關決定；(3)記一等功、授予榮譽稱號由省人民政府決定；(4)市、縣兩級人民政府對所屬行政執法機關及其負責人給予記功以上獎勵，應當征求其上一級業務主管部門的意見；(5)市級以上人民政府所屑行政執法機關獎勵下一級行政執法機關及其負責人。應當征求所在地人民政府的意見。

橫向的行政執法獎勵職能管轄主要解決同級政府不同部門之間的獎勵權限問題。在各地行政執法獎勵的專門立法中應明確：(!)確定行政獎勵的職能管轄的主要依據是政府各部門的管轄事項和職能，其行政獎勵工作應接受本級人民政府和上級主管機關的領導和監督；(2)本級人事部門作為行政獎勵的主管機關，具有研究擬定本級獎勵表彰制度，審核獎勵表彰的人員，指導和協調政府獎勵表彰工作，審核本級各部門實施的獎勵表彰活動的職能；(3)當同級行政主體間的行政獎勵職權出現交叉重疊或者出現職權空白時，應由同級人民政府依法解決。因為爭奪職權或者推倭扯皮造成嚴重后果時，應追究相關機關和人員的法律責任。

，4，獎勵程序。行政執法獎勵程序是指行政主體實施行政執法獎勵行為時所應當遵循的步驟、順序、方式、時限所構成的一個過程。行政執法獎勵作為行政機關實現行政管理目的的一種新型手段為行政法理論所認同，但是，在行政管理實踐中通過行政執法獎勵實施行政管理并不一定都能產生良好的、如法律所預期的那樣的后果，原因之一是行政執法獎勵過程沒有受到正當程序的規制。立法中沒有規定獎勵的程序將會導致行政執法機關在程序方面自由裁量權過大，暗箱操作嚴重，程序的缺失必然影響行政執法獎勵實體的合法與公正。因此，要保證行政執法獎勵能產生良好的效果，必須有以正當程序理念為指導的科學合理的行政執法獎勵程序為保證，通過對行政行為的過程控制行政權在當代已成為行政法的一大趨勢。而各地行政執法責任制立法中基本上都沒有對行政執法獎勵的程序作出規范。唯有(貴州省行政執法獎勵辦法)中對獎勵程序作了規定，該辦法第十二條規定，“獎勵的審核、決定按照下列程序進行：(一)行政執法集體和行政執法人員所在行政執法機關或行政執法機構提出方案逐級申報；(二)法制機構組織評議、初審，征求監察、審計、目標管理等部門或機構，以及有關行政執法機關或人民政府意見，提出建議獎勵名單；(三)人事、法制部門或機構組織綜合評審；(四)公示；(五)審批機關發布獎勵決定和命令。僅進行嘉獎獎勵的審核、決定程序由獎勵機關根據需要確定。”根據這一規定我們認為行政執法獎勵一般遵循以下程序：(1)獎勵程序的啟動。(2)獎勵對象的確定。(3)公示。(4)授獎。(5)存檔。

5。監督。我們知道，任何權力不受監督制約，就必然會產生權力的濫用與腐敗，行政執法獎勵也不例外。為了保證行政機關依法獎勵，就必須建立對行政執法獎勵權的監督制約制度。現代政府應當是責任政府，即行政機關不僅享有行政權，同時還要承擔相應的責任，行政機關應當與權力、責任三位一體。那么，如何監督制約行政權呢?其最主要的途徑就是對違法的行政行為追究行政責任，從而促使行政機關嚴格按照法律的規定行使行政權。追究行政責任的前提是行政機關實施了違法的行政行為，合法的行為是不必要也不應當追究責任的。

行政執法獎勵雖具有授益性，但仍然是行政主體運用行政權的行政行為，因此，應當健全行政執法獎勵的監督機制，對行政執法獎勵的設定與實施進行監督，確保行政主體依法獎勵，并追究違法者的行政責任。(貴州省行政執法獎勵辦法)的第十六條、十七條、十八條分別規定了撤銷獎勵的適用條件、變更或撤銷獎勵的主管機關以及時限。但這里的監督主要局限于行政機關內部的監督，作用有限。對行政執法獎勵的監督主要應從以下幾個方面進行：第一，行政機關內部的一般監督。即上級國家行政機關對下級行政機關的監督。主要方式是對下級的執法獎勵工作進行檢查指導和對申訴的調查處理，各級政府的人事部門作為行政執法獎勵主管機關依照職責權限對本級政府部門行政執法獎勵的監督；第二，行政機關內部的專門監督。政府監察部門作為專門監督機關有權依法介人行政執法獎勵的實施過程，依照(行政監察法)的規定調查處理案件，確保獎勵實施的合法、公開、公平；第三，司法監督。檢察機關作為我國的法律監督機關有權對行政執法獎勵過程中的違法違紀行為實施監督，審判機關通過行使審判權，特別是行政訴訟的途徑，不僅可以保護當事人的合法權益，還可以監督行政執法獎勵權的合法行使；第四，群眾監督。包括利害關系人和社會公眾對行政執法獎勵過程的監督和其他社會團體對于行政獎勵的監督。獲獎人的材料應當在頒獎前，以適當的形式在一定的范圍公示于眾，接受社會的監督。也可以在頒獎之后檢舉控告。要求撤銷違法和不當的獎勵。

責任編輯 肖 利