破解條塊信息整合瓶頸 再造網上聯合審批流程

作為電子政務的主要內容、行政審批系統和電子監察系統建設日趨成為電子政務建設的熱點，各地以“一個窗口對外”服務為主要特征的行政服務審批系統暨電子監察系統建設方興未艾。然而，目前針對行政審批系統的理論研究相對缺乏，明顯滯后于行政服務中心建設和信息技術的發展和應用，網上審批暨電子監察系統的建設還停留在低水平探索階段，亟需行政服務中心業內人士和相關系統開發企業共同探討、總結提高。

浙江省寧波市象山縣按照省市要求，從2008年底開始建設網上行政審批暨電子監察系統，已取得初步成效。在建設實踐中，筆者認為網上審批系統相對于一般部門業務系統具有明顯的特點，因而對建設方案選優甚是重要。

一、網上行政審批系統建設的特點

1、系統建設自上而下缺乏規律指導。建設網上行政審批暨電子監察系統是省、市統一要求。但由于行政服務中心發展一直存在著法律地位和組織體系雙重缺失，中心建設沒有形成上下統一的業務規范和制度、法規體系，各地中心發展水平、組織形式、服務功能存在很大差異，因而網上行政審批系統的建設也只能因地制宜，各有千秋。即使地市一級行政服務中心所建的網上行政審批系統也很難成為所屬縣區的指導樣板。目前，省、市作出的電子監察系統建設技術方案，電子監察系統數據采集標準，行政審批電子監察數據采集接口標準等還起不到對全省網上行政系統暨電子監察系統建設整體規劃指導的作用。

2、系統建設具有綜合性。網上行政審批暨電子監察系統建設需對電子監察范圍內的所有部門不同的業務系統進行整合，作為系統角色主體，網上行政審批暨電子監察系統建設不是在一個封閉體系內建一個系統，它不僅要滿足中心平臺所有審批業務的需要，還要整合融通分屬各部門的專業審批系統。如果說行政服務中心集中辦件都處于非系統操作水平的話，建設一個網上行政審批系統就相對簡單容易。問題的復雜性在于中心部門窗口辦理審批業務，一部分部門窗口沒有業務網絡系統，一部分部門窗口有業務網絡系統，甚至有的窗口要使用多個業務網絡系統，這些業務網絡系統絕大多數都是中央和省市級部門建設應運，而且系統的架構標準各異。這種同一中心平臺內部各窗口信息化水平不一條件下建立起統一的網上審批系統，客觀上就需要對分屬不同部門專業系統與中心網上審批系統進行整合。

3、中心各部門對審批信息共享需求迫切，但采取數據交換條件尚不成熟。采取數據交換實現信息共享是成熟技術，也是網上行政審批系統建設最理想手段。但是，目前職能部門對政務數據資源占有壟斷處在強勢地位，絕大多數部門專業系統所產生的審批數據均在中央部委或省級部門所建系統數據庫落地。因此，在縣級層面要求上級開放數據，其行政協調的難度可想而知，而且需要相應系統開發商的合作，又是一筆不菲的開支。如果縣級公共數據庫不能實現各部門審批數據沉淀，則縣級層面網上行政審系統要實現完全意義上的部門間審批數據交換尚不成熟。

4、網上行政審批系統的虛擬大廳的建立和運作還不能脫離物理中心的支撐。因為，現階段社會信息化整體水平不高，與信息化建設相配套的電子身份認證體系、法人、自然人基本信息數據庫建設等都不完備。而且網上行政審批系統建設的水平直接取決于行政服務中心物理大廳的組織水平和管理要求，網上行政審批系統實際運作仍需一個集中物理窗口和多個服務終端共同支撐。

二、網上行政審批暨電子監察系統建設方案的選優

鑒于對網上行政審批暨電子系統建設特點的認識，我縣在推進系統建設過程中，堅持“科學、實用、經濟、安全”的原則。在方案選優上著重把握以下幾點:

1、確定系統建設目標。首先網上行政審批系統是滿足行政審批服務中心實現全部流程電子化的行政審批辦件系統，切忌建成行政審批登記、統計系統。系統既能滿足行政服務中心大廳窗口的網上審批服務要求，也能滿足遠程網上審批服務要求，審批信息不僅在一個部門內共享，而且能在中心各部門窗口之間共享;其次電子監察系統是涵蓋多個政務系統的綜合性監察系統，其中對網上審批系統的監察，不是只對審批結果監察，而且對審批業務在審批系統上受理辦件的全過程各環節的實時監察，自動拒絕對人工填報數據的監察。

2、選擇安全可行的技術路徑。要求將網上行政審批系統與部門所屬業務系統進行有效整合融通，在不需部門行政協調，不需第三方技術合作，也就是在部門業務系統數據庫應用、操作習慣、系統接口不變的條件下，選擇部門業務系統審批數據在網上行政審批系統“一次輸入，兩網共享”的審批數據處理技術路徑。實現部門業務系統與網上審批系統數據點對點實時交換，改變那種在部門專業系統辦理審批，又重復將審批數據輸入網上審批系統的傳統做法，為全流程網上審批、全過程實時電子監察提供技術保障。

3、充分考慮網上行政審批暨電子監察系統的發展、升級預期。系統建設要有靈活可拓性，便于系統內置的調整和系統外部的匹配，使審批系統建成運行后，能隨各個部門的審批業務內容、范圍和專業系統的升級、擴容等多重變數的變化而作出相應調整，實現隨變而變。因此，網上行政審批系統建設的架構設計，模塊組合須具有良好兼容性。

4、重點對網上聯合審批流程的再造。以條線整合和資源共享為基礎，以網上行政服務中心平臺為載體，再造多部門聯辦審批事項的業務流程，把多個部門聯辦審批流程進一步揉合、優化，增強網上行政審批系統的協調性。突出解決各部門專業系統辦件沒有承諾時限的弊端，凸現行政服務中心平臺管理要求，通過系統建設形成規范統一的網上審批業務標準，促進網上審批標準化。

5、全面體現人文關懷。網上行政審批系統建設應用不能脫離服務對象的實際需要，切實使廣大群眾在審批系統應用中覺得方便，得到實惠。系統應用必然會給審批工作人員的傳統觀念、工作習慣帶來沖擊，但絕對不能因為系統的建設和應用增加工作人員的工作量，而是要有利于工作人員效率和工作舒適度的提高。

(作者系浙江省象山縣行政審批管理辦公室主任)