農村扶貧開發的功能定位及其發展機制

摘要:中國農村在反貧困領域已經進入了“兩輪驅動”(低保和扶貧開發)的歷史階段，這在客觀上要求必須對扶貧開發的功能定位和發展機制進行重新認識和設計。扶貧開發既要發展又要救濟，發展與救濟目標同時兼顧。未來應確立“發展型”的扶貧開發工作的新格局，實現正確激勵，充分調動貧困地區人民的主動脫貧的積極性和創造性，鼓勵競爭，扶持先進，梯次前進，共同發展。

關鍵詞:農村低保;扶貧開發;功能定位;發展機制

中圖分類號:F270文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)07-0027-06

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農村全面施行最低生活保障制度;2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統一提高到家庭人均純收入1 196元。上述制度安排標志著中國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經進入了“兩輪驅動”的歷史階段——低保制度維持生存、扶貧開發促進發展，開發與救助相結合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農村的扶貧開發工作產生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發展問題都是扶貧開發工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發的工作對象和工作職責與目標已經發生變化，職能部門對此不僅必須要在理論上有清晰認識，更應在實際工作中作出切實可行的政策設計。一個非常關鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發應該有著區別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現其“發展”目標，迄今為止尚未見到系統和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經驗可循。

一、農村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經濟快速發展和國家財力穩步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發展成果，從20世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經過10多年的努力，截至2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數達2 227余萬人，人均月保障標準為162元，1-9月份的人均補助差額為76元。應當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，城市低保制度基本實現應保盡保。

中國對農村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農村低保制度的建設工作，并決定在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此中國農村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現“全民低保”目標奠定了基礎。黨的“十六大”以來，中國確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標，中央和地方政府對民生的關注被提升到空前的高度，農村低保制度的建設步伐因此明顯加快。2006年底，建立農村低保制度的省區市已經達到24個，2007年6月底，31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2 068萬人。2007年7月11日，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。至此，先經地方政府實踐探索，后經中央政府正式確認，中國農村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農業稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農村低保制度演進趨勢

(一)農村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農村低保制度的確立迄今只有不到3年時間，但應看到，這項制度絕非權宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異會導致獲取資源能力上的不同，最終導致人的經濟情況的差異。因此，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的。其次，從國際經驗看，社會保障制度始于20世紀初，截至目前，全世界已有139個國家和地區建立了這一制度。今天，在許多國家和地區，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在發展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在不斷增加①。再次，從中國的國情看，雖然經過60年的社會主義建設，特別是改革開放30年來的經濟發展，中國農村的貧困狀況得到很大改善。“按照中國官方的貧困標準計算，中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5%下降到了2004年的2.8%，農村貧困人口數量從1.52億下降到2 600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981-2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65%下降到10%，貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。②但是，由于中國人口數量龐大，處于貧困線的人口絕對數仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農村最低生活保障制度將是中國今后相當長的歷史時期內的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農村貧困將是中國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

(二)保障標準將逐步提高

中國農村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出，農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整，這也是國際慣例。隨著中國基本公共服務均等化和城鄉一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續加大。就近期動態來看，這種趨勢已經比較明顯。2008年底，全國農村平均低保標準是人均988元/年，月人均補差是49元。有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉低保標準自然增長機制，今后根據物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉低保標準每年都將有所提高。

(三)低保制度覆蓋面將繼續擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總人口的14.5%③。目前，中國的農村低保覆蓋面僅有6.15%④。這說明在使農村貧困群體分享社會、經濟發展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現象的主要原因是現階段中國政府的財力還比較有限。受財力所限，中國在低保制度建立之初設定的政策標準還比較低，這使許多應該得到制度保障的低收入農民家庭暫時被排除在制度框架之外。符合政策標準的困難農戶未能做到“按標施保”和“應保盡保”，中國農村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數字。可以預期，將來隨著政府財力的不斷增長，農村低保標準將逐步提高，更多的低收入農村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內，符合低保標準的困難家庭也將應保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續擴大。

三、低保制度對農村扶貧開發工作的影響

(一)積極影響

從總體上和長遠來看，農村低保制度的全面實施對中國扶貧開發工作的影響是積極的，主要表現為兩方面:一是作為一項“兜底性”的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發的一部分壓力;另一方面，低保制度也提供了物質條件，使扶貧開發工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發展目標的實現。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發工作的負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關政策，從而促進發展目標的實現。

(二)對扶貧開發工作的挑戰

農村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發工作的政策走向一度出現思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發”的疑問。在2007年國務院副總理回良玉的重要批示以后，上述思想波動問題基本已經解決。

但是，隨著農村低保制度的全面建立，扶貧開發的目標和任務不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區發展。在這一新的形勢下，應當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調整。具體包括:一是扶貧開發工作的目標和職能必須重新界定;二是為了確保完成自身職能和發展目標，必須進行積極探索和創新，盡快確立“發展型”的激勵和約束機制;三是雖然扶貧與低保性質有不同，職能有分工，但實際工作中存在交叉或重疊，如何進行組織協調和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。

四、低保制度背景下農村扶貧開發工作的重新定位

(一)傳統扶貧開發工作:兼顧“扶貧”與“低保”雙重目標

中國的傳統扶貧政策雖然以“扶貧開發”、培育貧困者的自我發展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區域經濟發展的雙重職能。這兩項職能的性質不同，其實現的機制也應不同。對于前者，資源分配的主要依據是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀;而對于后者，問題就要復雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者;二是扶貧資源的分配必須有助于發展目標的實現。那種只能照顧到貧窮而無助于脫貧目標實現的政策應該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現實的政策選擇必然是，扶貧開發既要發展又要救濟，發展與救濟目標同時兼顧。

(二)雙重目標的實踐困擾:產生逆向激勵，不利于發展目標實現

扶貧開發工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發展型機制的建立。扶貧開發救濟、發展“一肩挑”實際上使扶貧開發政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上使扶貧開發政策成為一項福利制度:只要是貧困人口，就會成為扶貧開發政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導致了三個結果:一是對貧困人群中的無發展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發政策亦需兼顧，致使扶貧開發資源被分流;二是貧困人群中本就存在一部分“無發展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發政策與資源;三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發展意愿亦趨向弱化。

在這三個結果中，第一個雖然導致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因為這部分極少數的無發展能力的貧困者本來就應該得到政府和社會的救濟，只不過，在低保制度建立之前，這種救濟職能部分由扶貧開發來承擔而已;第二種情況流弊最大，極少數有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其他絕大多數正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性，甚至使少數貧困者不愿脫貧。尤其是，當政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時，與千辛萬苦自己努力發家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。

上述情況表明，在傳統體制下，盡管扶貧開發政策的初衷是促進發展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發展的激勵不足，甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。從這一意義上講，扶貧開發有時更像一項福利制度而不是發展型的制度安排。發展型機制的缺位給扶貧開發工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農村基層貧困地區和貧困人口中“等、要、靠”的思想和表現也非常普遍、非常突出。近年來中國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現象在此也可以得到部分解釋。對此，國際上也有不少深刻的經驗和教訓⑤。總之，現有的理論成果和國際相關領域的教訓表明，“一肩挑”的扶貧開發傳統體制必然導致對發展的正向激勵不足，甚至產生比較嚴重的逆向激勵，因而不利于發展目標的實現。

(三)理論分析:扶貧與低保既有聯系，更有區別

農村最低生活保障制度(簡稱“農村低保”)是對年收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。農村扶貧開發(簡稱“農村扶貧”)是中國農村扶貧工作的成功實踐，它是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整，其基本方針是開發式扶貧，即:以經濟建設為中心，引導貧困地區群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，發展商品生產，改善生產條件，通過發展生產力，增強自我積累、自我發展的能力⑥。開發式扶貧方針是中國多年扶貧開發最根本的經驗，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性:一是兩者覆蓋的服務對象都是弱勢群體、貧困地區和貧困人口，在市場作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財政支持的重點領域;二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，兩者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點的同時，我們也必須看到兩者的重大區別:首先，性質和功能不同。農村低保是為農村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權，進而構筑一道社會的安全底線;而扶貧開發則主要關注農村貧困人口的發展權，與低保“授人以魚”不同，扶貧更關注的是通過“授人以漁”從而使被扶貧者逐漸擁有自身發展的能力，進而實現農民脫貧致富和農村經濟發展。其次，服務對象和政策標準不同。從政策實踐上看，農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農村居民;而農村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村人口⑦。這里的關鍵是，雖然存在少量的重疊⑧，但從制度設計的初衷來看，扶貧開發主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區的低保標準應該低于扶貧標準。根據現行政策規定，農村最低生活保障標準通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執行;而農村扶貧標準，以國家統計局公布的扶貧標準為準，即2008年家庭年人均純收入1 196元。第三，目標和任務不同。低保制度的目標和任務主要是將符合救助條件的農村貧困群眾納入保障范圍，穩定持久地解決農村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發的目標更為宏大，任務也更為艱巨:即緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況，縮小地區差距，最終實現全國人民的共同富裕⑨。因此，“在建設社會主義新農村的進程中，扶貧開發承擔著促進貧困農村經濟社會全面進步的重大任務;在全面建設小康社會的進程中，扶貧開發承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務;在構建社會主義和諧社會的進程中，扶貧開發承擔著縮小發展差距、關愛弱勢群體的重大任務;在建設生態文明的進程中，扶貧開發承擔著保護資源環境、促進可持續發展的重大任務”⑩;第四，工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標準的農村人口甄別出來，并制定合理的政策標準對其予以保障，其保障的主要方式是生活補助;而扶貧開發則以提高農村貧困人口自我發展能力為重點，因為這是貧困地區脫貧致富的根本出路。為此，堅持開發式扶貧方針，“必須著力加強貧困地區基礎設施建設，努力改善生產生活條件;必須切實加快貧困地區經濟發展，通過發展生產力，提高貧困人口自我積累、自我發展的能力;必須注重加大對貧困人口的人力資本投資，把發展教育培訓和醫療衛生事業作為突出任務，不斷提高貧困人口的綜合素質。”{11}

(四)低保制度實施后農村扶貧開發工作的重新定位:剝離救濟功能，專注發展目標

2007年以后，中國開始在農村全面推行最低生活保障制度。筆者認為，這一制度不僅為農村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發展型機制的確立和實施創造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經濟發展)的本來面目。

基于以上的分析，筆者認為，隨著低保制度的不斷完善，未來中國扶貧開發政策將沿著這樣的方向向前發展——剝離救濟功能，專注發展目標。當然，這一政策轉向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標準較低，現有的低保制度尚無法完全承擔起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務，扶貧開發尚需部分承擔低保的職責。

五、關于扶貧開發“發展型”工作機制的初步設想

發展型扶貧開發工作新格局客觀上需要確立“發展型機制”。這里的發展型機制特指在扶貧開發工作中以貧困地區和貧困人口的發展為基本目標和行為導向的激勵和約束機制，其中的重點是:政府分配扶貧資源向貧困者提供資助時，要區別于傳統的扶貧開發和新近施行的農村最低生活保障制度，主要依據“貧困的發展”而不僅僅是貧窮。也就是說，扶貧資源的分配將主要依據貧困者“發展”的意愿、努力和績效，只有具有發展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發展能力越強、意愿越強烈、付出的努力越多、取得的發展效果越好的貧困者，政府越應該予以扶持，而那些沒有發展能力的貧困者，或者具備發展能力而無發展意愿、不愿為自身的發展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發政策優惠待遇。其核心思想是在扶貧開發工作中全面確立和強化正向激勵機制，盡量減少或避免逆向激勵。

因此，發展型機制客觀上要求在低保制度提供生存保障的前提下，扶貧資源的分配不再僅以貧困為依據，堅決摒棄以往工作中可能產生逆向激勵的無條件扶持和“普惠制”做法，鼓勵競爭，容忍差別，扶持先進，帶動落后，梯次前進，共同發展。概括起來，農村全面實施低保制度以后，發展型的扶貧開發工作機制至少應該包括兩個方面的內涵:一是必須實現正確激勵，充分調動貧困地區的干部群眾主動脫貧的主動性和創造性，最大程度地減少或避免“等、要、靠”現象的發生;二是政府應該對貧困地區和貧困人群持續扶持(包括脫貧后的相當長時期內)，以鞏固發展成果，盡量減少返貧現象發生。

為了確立上述發展型扶貧開發工作機制，近期可以考慮如下做法:一、在政策實施初期，對符合扶貧對象條件的所有個人或社區給予大致相同的政策扶持，同時要避免不良預期。要讓貧困者知道:如果經過自己的努力取得了進步甚至達到脫貧標準以后，還可以繼續得到后續的“發展資金”(扶貧資源)，甚至在一個比較長的時期內(如20年)，政策扶持還將有所加強而不是減弱;如果獲得援助后沒有發展或進步，后續援助將被取消。當然，對于極端貧困者，必要的人道主義援助還是必須提供的，如果因為自身的不努力而導致其收入下滑到低保線以下，則由低保制度為其提供生活保障，但他們將不會得到更多，只有努力創業的窮人才會得到較大力度的幫助。二、政府扶貧開發項目要實行“差額立項”，在基層貧困對象申報的基礎上，政府擇優扶持。目的是在貧困地區和群體之間建立競爭機制，以調動扶貧對象的勞動與創造積極性;同時促使其產生“知識需求”，萌生與知識組織、個人的合作愿望，推動貧困地區和群體與知識組織及個人之間的協同創新，進而促進“創意經濟”發展(筆者認為，并已在另文中有過論述，對于農村經濟包括貧困地區的發展而言，創意經濟將是一條很好的模式或出路，而發展創意經濟的關鍵，則是優秀創意的持續供給。要做到這一點，最好的途徑則是內外之間、城鄉之間的協同創新{12})。三、對于貧困人口中的發展績效良好、表現突出、具有較大發展潛力者，尤其是其本人可望成為當地致富帶頭人、其從事的經營項目可望培植壯大成為當地主導產業的貧困者，可以模仿科技部的“中小企業創業基金”，建立、啟動“貧困青年創業基金”為其提供資金支持和信息、管理等全方面的服務支持，促使其盡快發展壯大，帶動一方。

注釋:

①尚曉援:《“社會福利”與“社會保障”再認識》，中國勞動網，“理論動態”欄目。

②世界銀行:《從貧困地區到貧困人群:中國扶貧議程的演進—中國貧困和不平等問題評估》，《國防減貧動態》，2009年第2期。

③朱詠梅:《云南省城鄉綜合救助網絡基本建成387萬居民享低保》，《春城晚報》，2009年2月26日。

④用2009年7月農村低保人數4534萬人除以第五次人口普查的農村人口數7.37億人得到。

⑤李學術:《論反貧困中的逆向激勵與政策糾偏》，《農業經濟問題》，2007年第2期。

⑥中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)。

⑦國務院扶貧辦等:《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的指導意見》，2009年4月。

⑧如少數因為疾病、傷殘、自然災害等原因造成的暫時性的極端貧困人口，以及極少數有勞動能力而“久扶不起”的人口等。

⑨2009年4月23日，國務院扶貧辦、民政部、財政部、統計局、中國殘疾人聯合會聯文下發了《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作的指導意見》(國開辦發[2009]60號)文件，明確“兩項制度”有效銜接的總體目標是:充分發揮農村最低生活保障和扶貧開發兩項制度的作用，對農村最低生活保障對象，通過農村最低生活保障制度保障其基本生活;對農村低收入人口全面實施扶貧政策，從根本上穩定解決溫飽并實現脫貧致富，為實現到2020年基本消除絕對貧困現象的目標奠定基礎。

⑩{11}回良玉.回良玉在國務院扶貧開發領導小組第一次全體會議上的講話，2008年11月25日。

{12}李學術，劉楠:《論農村創意經濟及其實現路徑》，《經濟問題探索》，2010年第2期。

參考文獻:

[1]李學術.論反貧困中的逆向激勵與政策糾偏[J].農業經濟問題，2007，(2).

[2]李學術，劉楠.論農村創意經濟及其實現路徑[J].經濟問題探索，2010，(2).

[3]中國發展研究基金會.中國發展報告(2007):在發展中消除貧困[M].北京:中國發展出版社，2009.

責任編輯:艾嵐

責任校對:關 華

Study on the Functional Orientation and Development Mechanism of theRural Poverty

Alleviation and Development

Li Xueshu1， Xiong Hui1， Liu Nan2

(1. School of Finance and Economy， Yunnan University of Finance and Economy， Kunming 650221， China;

2. Library， Yunnan University of Finance and Economy， Kunming 650221， China;)

Abstract: Eliminating the rural poverty in China is coming into a new step since minimum living security system and the poverty alleviation and development both become the aid-the-poor means， this requests us to recognize the functional orientation and redesign the developing mechanism of the poverty alleviation and development program. The rural poverty alleviation and development requires both the development and the aid-the-poor. In future， we should set up the developing framework of the poverty， alleviation and development， realize the correct stimulation， give full play to the people's activity and creativity in poor region， encourage the competition， support the priority advanced gradiently and develop commonly.

Keywords:rural minimum living security system;poverty alleviation and development;functional orientation; development mechanism