新加坡反腐倡廉法寶探真

新加坡政治與社會(huì)的公正廉潔與這個(gè)“花園城市”的清潔整飭一樣著稱于世，其成效有目共睹。在國際非政府組織“透明國際機(jī)構(gòu)(Transparency International)”近十年來的年度報(bào)告中，新加坡廉政指數(shù)一直在亞洲各國名列榜首，在世界范圍內(nèi)也緊隨北歐傳統(tǒng)廉政國家后，大概在第五至第七名間。根據(jù)香港“政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)咨詢機(jī)構(gòu)(Political Economic Risk Consultancy， Ltd.)” 2010年對(duì)亞太地區(qū)國家的最新調(diào)查結(jié)果，新加坡被評(píng)為該地區(qū)最廉潔的國家。

新加坡究竟依靠了何樣法寶，取得如此驕傲成績(jī)?自鄧小平同志1978年訪問新加坡以來，國人關(guān)于新加坡反腐倡廉的研究文章汗牛充棟，各種評(píng)論分析從各個(gè)角度進(jìn)行探討，甚至上升至形而上學(xué)層面，將小小獅城反腐業(yè)績(jī)追溯至來自于中國的儒家文化，可謂仰之彌高，探之彌深。好在“道不遠(yuǎn)人”，依筆者愚見，新加坡贏得“世界最廉潔國家”美譽(yù)，主要是靠了兩件東西:制度和機(jī)構(gòu)。

走近反貪腐的嚴(yán)刑峻法

與廉潔美譽(yù)一樣，新加坡的嚴(yán)刑峻法亦世界聞名。即使是沒有去過新加坡的國人，一提起新加坡，大概也都會(huì)想到“新加坡有鞭刑”、“隨地吐痰罰款”等事實(shí)。的確，新加坡的法律制度在相當(dāng)程度上做到了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，也正因?yàn)榇耍录悠抡畬⒙蓭熜袠I(yè)視為新加坡社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中極其重要的一個(gè)“潤滑劑”行業(yè)。

新加坡反貪腐法規(guī)健全而完備，最重要的法規(guī)是1960年制的《防止貪污法令》和1989年制的《不明財(cái)物充公法令》。此外，新加坡政府還為公務(wù)員“量身定做”了一系列法規(guī)條例:《公務(wù)員法》、《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》、《公務(wù)員紀(jì)律條例》、《公務(wù)員指導(dǎo)手冊(cè)》等。所有這些形成一個(gè)嚴(yán)密、完整、具體、實(shí)用的法律紀(jì)律體系，涵蓋了公務(wù)員工作生活各個(gè)方面，對(duì)可能出現(xiàn)腐敗的環(huán)節(jié)都起到了防范作用。以《防止貪污法》為例，該法中僅就“賄賂”一罪就作出了非常詳細(xì)明確的闡述，并細(xì)分為六類相關(guān)罪行;對(duì)“收取報(bào)酬”一詞概念的解釋也相當(dāng)詳盡，除一般意義的金錢、證券、有形財(cái)產(chǎn)等財(cái)物，也包括對(duì)任何職位、合同、貸款、債務(wù)的支持、免除、清償?shù)刃袨?包括提供保護(hù)，使之不受懲處或訴訟等行為;包括使各種懲處措施得到延緩;包括對(duì)上述一切報(bào)酬的承諾和許諾。

公務(wù)員法規(guī)條例則更細(xì)致，很多是對(duì)細(xì)節(jié)的約束:如不得向下屬借款，甚至向親友借款也不得超過本人三個(gè)月工資總額(以防止借款人債務(wù)過多而滋生貪污傾向)。政府官員不得購買與本單位有業(yè)務(wù)關(guān)系的公司的股票，購買國營和外資股票須經(jīng)本單位長官批準(zhǔn)。公務(wù)員不得收受禮品，無商業(yè)價(jià)值的紀(jì)念品除外;如無法推辭有商業(yè)價(jià)值的禮品，收下后須按價(jià)付款，否則上交國庫。公務(wù)員不經(jīng)批準(zhǔn)不得接受宴請(qǐng)、不得進(jìn)入酒吧、歌廳、紅燈區(qū);對(duì)于新參加工作的公務(wù)員，單位將在其第一天上半時(shí)發(fā)放一個(gè)日記本，用來記錄該公務(wù)員每日活動(dòng)情況。該日記本會(huì)被本單位常務(wù)秘書定期核查，如發(fā)現(xiàn)問題即送有關(guān)部門處理……

筆者因工作關(guān)系與新加坡公務(wù)員接觸，真切感受到這些法規(guī)對(duì)他們強(qiáng)有力的約束。一次我應(yīng)邀參加新加坡監(jiān)獄署的宴會(huì)，隨身帶了瓶酒作為禮品。午餐時(shí)，我向?qū)Ψ劫?zèng)禮，孰料對(duì)方顯得有些吃驚，說要是知道我剛才帶進(jìn)來的是酒，就會(huì)建議我放在門口寄存，因?yàn)榘匆?guī)定署內(nèi)是不能帶酒入內(nèi)。當(dāng)然出于禮貌，對(duì)方也沒有把酒拿出室外，不過午餐時(shí)最終沒有開那瓶酒，因?yàn)楸O(jiān)獄署規(guī)定辦公樓內(nèi)禁止飲酒。

曾有位中國駐新加坡大使在回憶錄中寫到這樣一段往事。一次，新加坡司法部長將組團(tuán)訪華，臨行前該大使為代表團(tuán)舉行歡送宴會(huì)。團(tuán)員中的新加坡最高法官(相當(dāng)于中國最高法院院長)對(duì)大使說，那是他任職兩年來第一次參加宴會(huì)。大使詢其原因，他答道:在新加坡別人不敢請(qǐng)我(怕觸犯行賄罪)，即使請(qǐng)了我也不敢赴宴(怕觸犯受賄罪)，但中國大使不受新加坡法律管轄，所以才敢放心赴宴!

還有一位大使也在回憶錄中，對(duì)新加坡公務(wù)員嚴(yán)格的紀(jì)律深有體會(huì)。大使在一次和新加坡官員聊天時(shí)了解到，對(duì)方并不希望在年底得到使館的茅臺(tái)贈(zèng)禮。原因是，對(duì)方希望個(gè)人留存使館贈(zèng)禮作為紀(jì)念，但按規(guī)定要向政府付錢“買回”，而新加坡人一般不飲白酒，結(jié)果買回只當(dāng)擺設(shè)，非常可惜。

與韓非子、孟德斯鳩相通的理念

有法可依與執(zhí)法必嚴(yán)，可謂相依的唇齒。如果僅靠完備的法規(guī)和官員的自我約束，而無嚴(yán)格執(zhí)法與之相配，法律本身也極可能最終喪失其存在價(jià)值。所謂“一紙空文”，其實(shí)承負(fù)著太多因正義不得伸張的無奈和悲憤。在立法和執(zhí)法兩者間結(jié)合上，新加坡交出了令人滿意的答卷。

1975年，新加坡時(shí)任政務(wù)部長黃循文在一次與一個(gè)外國商人接觸中，收受了后者2000美元的“旅游費(fèi)”而被告發(fā)。黃后來被依法判處有期徒刑4年，并取消在職數(shù)十萬新幣的公積金，從一介部級(jí)高官一落千丈，其后來刑滿后之下落竟不知所終。

不過，說起新加坡建國后反腐過程中捕獲的“大老虎”，要數(shù)現(xiàn)任新加坡內(nèi)閣資政李光耀曾經(jīng)的好友鄭章遠(yuǎn)。鄭年輕時(shí)才華橫溢，留學(xué)澳洲，畢業(yè)后與李一同參加爭(zhēng)取獨(dú)立建國運(yùn)動(dòng)，可謂并肩戰(zhàn)斗的親密戰(zhàn)友。鄭之才華與能力深為李器重，1960年進(jìn)入國家建屋局后春風(fēng)得意，不斷晉升，1979年即擔(dān)任新加坡國家發(fā)展部部長重任(相當(dāng)于中國國家發(fā)展與改革委員會(huì)主任一職)。鄭在職期間，大力推行實(shí)施李及人民行動(dòng)黨倡導(dǎo)的“居者有其屋”政策，成效顯著，為李光耀一度稱贊其為“勞苦功高，人才難得”。

就是這樣一位與李有著多年交情的戰(zhàn)友和得力干將，在1986年被指控收取兩筆數(shù)十萬新元的賄賂。據(jù)今人回憶，當(dāng)時(shí)新加坡民眾皆知鄭李關(guān)系非同一般，均猜測(cè)此事恐難結(jié)案。但事件最終結(jié)局令上至政府官員，下至市民百姓在內(nèi)的全體民眾大為震動(dòng)。李并未因鄭為新建國乃至日后發(fā)展過程中作出重大貢獻(xiàn)而對(duì)其網(wǎng)開一面，而在鄭向其求情后仍毫不留情地將鄭停職革查，交由司法部門處理。鄭自知開脫無望，羞愧自殺。在遺書中，鄭不無悔恨地表示“以死來維護(hù)法律尊嚴(yán)”。

李光耀在鄭案前后曾說過兩句發(fā)人深省的話，至今為人稱道。一句是鄭向他求情時(shí)，李憤然道:我救了你，我們黨就完了!另一句是李在處理過鄭案后的嘆息:要采取行動(dòng)對(duì)付一個(gè)認(rèn)識(shí)多年的密友和部長是很困難的事，但若任其逍遙法外，那整個(gè)制度就會(huì)受到損害;新加坡過去30年建立起來的廉潔制度就會(huì)很快削弱，而且毀于一旦。

業(yè)績(jī)突出卻接受賄賂、后被依法查處的政府官員不只鄭一人。新加坡前任商務(wù)發(fā)展局局長楊德勝曾對(duì)新商貿(mào)發(fā)展做出“相當(dāng)卓越的貢獻(xiàn)”，曾榮獲“優(yōu)秀公務(wù)員(英文直譯為超級(jí)公務(wù)員)”稱號(hào)，并享有“商業(yè)犯罪克星”的民間美譽(yù)。但楊在1990年因提供虛假信息被告發(fā)。盡管楊的檔案簿上有諸多閃光點(diǎn)，但他最終仍不得不面對(duì)任何人都不愿接受的監(jiān)禁生涯，并被取消全部公積金。

從以上事實(shí)可以看出，新加坡對(duì)反腐主要依靠法制力量，也就是人要接受制度的約束。無論是約2500年前的韓非子，還是西方啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期的孟德斯鳩，抑或是今天學(xué)者們探討的民主與法制，其中心思想無非在于:沒有監(jiān)督和約束的權(quán)力是滋長腐敗的溫床，一個(gè)良好的制度是解構(gòu)這具溫床的良藥。作為天生帶有性格弱點(diǎn)的人，無論背景學(xué)歷，還是能力良心，都不足以保證他運(yùn)用手中權(quán)力時(shí)永遠(yuǎn)不會(huì)心生旁騖，而嚴(yán)峻的法制雖看似冷酷無情，卻是保護(hù)最多數(shù)人利益和一個(gè)社會(huì)整體公平正義的絕好武器。

不過，與韓非子等人倡議略有不同的是，新加坡在行使嚴(yán)刑峻法對(duì)付貪腐問題的同時(shí)，也輔以相當(dāng)程度的懷柔政策，即國人常提及的“高薪養(yǎng)廉”。新加坡公務(wù)員的工資福利制度與約束他們的法規(guī)同樣完備，看上去的確“充滿誘惑”。普通公務(wù)員起步月薪在3000新元上下(近15000元人民幣)，處級(jí)官員年薪近40萬新元，司局級(jí)官員年薪100萬新元上下，部級(jí)官員年薪160萬～200萬新元，而且公務(wù)員還享有多項(xiàng)誘人社會(huì)福利。以公積金為例，政府給每位公務(wù)員每月存儲(chǔ)月薪33%的公積金，儲(chǔ)至退休可輕松擁有數(shù)十萬新元“隱形收入”。所有這些優(yōu)厚待遇與前文敘及的各項(xiàng)法規(guī)制度相結(jié)合，使政府官員能夠較理智地看待貪腐行為及后果。如果某人在“蠢蠢欲動(dòng)”一剎那仍留有一絲冷靜，會(huì)意識(shí)到周圍的規(guī)定與法眼無情，會(huì)意識(shí)到不義之財(cái)與違法后失去的一切相比是多么微不足道，于是多半會(huì)打消初始念頭。這個(gè)微妙的心理過程說白了，就是我們對(duì)新加坡反腐經(jīng)驗(yàn)曾有的總結(jié):不敢貪，不能貪，不用貪，不想貪。

亞洲版007，現(xiàn)代版“錦衣衛(wèi)”

前文說到有法可依與執(zhí)法必嚴(yán)結(jié)合的重要，那么新加坡如何做到執(zhí)法必嚴(yán)?原來，除了世界許多國家司法制度慣常制度措施外，新加坡有個(gè)特殊的反貪調(diào)查機(jī)構(gòu)，為國家反貪腐運(yùn)動(dòng)屢屢建下奇功，也因此成為始終懸在新加坡官員頭上的“達(dá)摩克利斯劍”。

新加坡反貪污調(diào)查局(Corruption Practice Investigation Bureau，以下稱“反貪局”)成立于1952年，是新加坡防止和打擊貪腐行為的最高機(jī)關(guān)。其工作宗旨顧名思義，即調(diào)查和打擊一切貪污腐敗行為。說到該機(jī)構(gòu)特殊，主要體現(xiàn)在:它隸屬于總理公署，局長由總統(tǒng)任命，直接對(duì)總理負(fù)責(zé)，不受其他任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人管控。機(jī)構(gòu)成員不到百人，卻享有如同007一樣獨(dú)特的身份和權(quán)力(如享有竊聽搜查權(quán)力)，并以法律形式加以保障，工資福利高于同級(jí)官員。這種種特別之處使該機(jī)構(gòu)成員在官員和民眾眼中顯得十分神秘且令人敬畏，簡(jiǎn)直是現(xiàn)代版“錦衣衛(wèi)”!目前，類似這種獨(dú)立完整且具有秘密調(diào)查權(quán)的國家機(jī)器在全世界屈指可數(shù)，新加坡反貪局則是這為數(shù)不多的機(jī)構(gòu)中的一個(gè)。

正是由于反貪局擁有強(qiáng)有力的工作權(quán)力和手段，它才能夠成為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人監(jiān)督各級(jí)官員的銳利法眼。上文提及的李光耀的好友鄭章遠(yuǎn)一案，就是由反貪局最初發(fā)現(xiàn)并秘密調(diào)查，并最終將鄭送上法庭。反貪局的震懾力甚至使新加坡社會(huì)形成了某種“反腐文化”，令很多官員或警務(wù)人員談腐色變。在新加坡樟宜機(jī)場(chǎng)，時(shí)常有某些國家游客因攜帶未繳稅商品入境被盤查時(shí)，企圖塞給移民局官員某些好處，孰料罪加一等，反倒被加控“企圖賄賂罪”，真正是弄巧成拙，啼笑皆非。

曾經(jīng)有一期來新加坡接受培訓(xùn)的“中國市長班”在新方安排下，聽課學(xué)習(xí)反貪局的功能。有些中國學(xué)員聽到反貪局直接對(duì)總理負(fù)責(zé)時(shí)，馬上問道“如發(fā)現(xiàn)總理犯罪怎么辦”。據(jù)說當(dāng)時(shí)授課人是新加坡最高法官，他當(dāng)場(chǎng)說“那就直接向總統(tǒng)報(bào)告”，可見反貪局的反應(yīng)能力之強(qiáng)!

反貪局工作能力和作風(fēng)之強(qiáng)悍在1995年得到有力證明。那一年，一向以清廉聞名于世的李光耀父子，被外界質(zhì)疑在某次購房時(shí)收取回扣，輿論嘩然。時(shí)任總理吳作棟(即今天的國務(wù)資政)立即下令反貪局介入調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示這是一場(chǎng)誤會(huì)，所謂“回扣”原來是李顯龍購房時(shí)享受了商家提供的與市場(chǎng)一般慣例相似的折扣優(yōu)惠，但因那家房產(chǎn)公司有李氏家族成員任職，因此被外界懷疑從中漁利。事后，李光耀表示欣慰，因?yàn)樗J(rèn)為反貪局能夠調(diào)查他，證明了新加坡真正做到了法律面前人人平等。據(jù)報(bào)道，李光耀父子盡管最后洗清嫌疑，但仍將購房享受的全部?jī)?yōu)惠捐給當(dāng)?shù)卮壬茩C(jī)構(gòu)。

不可不提的兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

提到民主與法制等國家制度和行為，世人頭腦中主要存在兩個(gè)誤區(qū)。一是認(rèn)為多黨制是防治腐敗的萬靈丹藥，無政黨輪替監(jiān)督，怎能約束執(zhí)政黨?二是認(rèn)為高薪一定能達(dá)養(yǎng)廉之效，過分強(qiáng)調(diào)高薪和廉潔的因果關(guān)系。新加坡在這兩個(gè)問題上，均給以生動(dòng)并富有說服力的回答和反駁。

眾所周知，新加坡自建國來始終系一黨執(zhí)政，至今已近50年。在這50年里，執(zhí)政黨始終保持清醒頭腦和強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，不僅在反貪腐問題上，而是在國家生活各個(gè)方面，都顯示出真抓實(shí)干和積極肯干的優(yōu)秀品質(zhì)。解決貪腐問題只是新加坡政府保障國家社會(huì)正常運(yùn)行的諸多重要前提之一。新加坡官員坦言，新加坡沒有西式民主，甚至為某些西方學(xué)者詬病為“家長制”、“威權(quán)主義”，但西方卻不得不承認(rèn)新加坡在廉政方面，很多地方做得比西方還要優(yōu)秀。這足以說明西方的多黨民主制并不是保障民主與法制、防治貪腐的充分必要條件。真正起作用的，終究決定于一國能否創(chuàng)建一套適合本國國情的、能夠健康高效運(yùn)轉(zhuǎn)的行政司法制度。

高薪養(yǎng)廉這個(gè)命題其實(shí)也頗具迷惑性。須知人的欲望理論上是無止境的，所謂“欲壑難填”，再優(yōu)厚的福利相比人的欲望，大概只是滄海一粟。新加坡早在1959年自治、后與馬來亞合并、再到1965年獨(dú)立建國那段時(shí)期，也曾貪腐盛行。但到20世紀(jì)70年代，在約20年時(shí)間里，把自己塑造出相當(dāng)廉潔的國家形象。在這期間，國家公務(wù)員并未享受到現(xiàn)在的“高薪”，現(xiàn)在的“高薪”是在1985年以后基本解決了廉政問題后逐步實(shí)現(xiàn)的。高薪和廉政在新加坡歷史上恰恰是以相反順序出現(xiàn)，它只是防治貪腐的一種輔助手段;離開上文論說的硬性法制環(huán)境和政府高層的魄力，僅強(qiáng)調(diào)高薪養(yǎng)廉，暴露的絕對(duì)是邏輯上的軟弱和人性的虛偽。

筆者認(rèn)為，在有法可依與執(zhí)法必嚴(yán)結(jié)合過程中，新加坡高層的遠(yuǎn)見卓識(shí)和以身作則，對(duì)反貪腐斗爭(zhēng)成敗起著至關(guān)重要的作用。新加坡人民行動(dòng)黨高層自執(zhí)政以來，在反貪腐問題上一直持以嚴(yán)正態(tài)度，一直對(duì)貪腐問題對(duì)一國的負(fù)面影響有著深刻認(rèn)識(shí)。據(jù)報(bào)道，現(xiàn)任總理李顯龍辦公室不過十平方米見方，墻上懸掛漢字條幅“居安思危，戒奢以儉”。2010年4月，中國-新加坡領(lǐng)導(dǎo)力論壇(Singapore-China Forum on Leadership)在新加坡召開。其間新加坡國務(wù)資政吳作棟發(fā)言中，將新加坡治國經(jīng)驗(yàn)作了五點(diǎn)總結(jié)。第一條是“維持政府廉潔與道德威信，這是獲得人民信任的基本條件……”，第二條是“說真話，不掩蓋真相，實(shí)事求是，說到做到，不開空頭支票”，后三條也都不同程度涉及爭(zhēng)取人民信任的問題?？梢姡抡菍⒎簇澑腿⌒庞诿衤?lián)系在一起看待。巧合的是，就在該論壇結(jié)束沒多久，據(jù)美國媒體報(bào)道，美國近期一項(xiàng)民調(diào)顯示，近八成美國人不相信政府會(huì)做正確的事，此為近半個(gè)世紀(jì)以來美國人對(duì)政府不信任程度最高的一次。兩則新聞擺在一處，我們不禁感到，21世紀(jì)是否將迎來“亞洲的世紀(jì)”姑且不談，但這個(gè)富有諷刺意味的對(duì)比，足可給一些對(duì)西方政體崇拜有加的人帶來一點(diǎn)震動(dòng)吧。

編輯:陳暢鳴charmingchin@163.com