創(chuàng)新中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的路徑分析

摘要:當(dāng)代各國(guó)的行政改革，無不以提升政府部門的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行績(jī)效作為其追求的目標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)估作為反映政府能力的一項(xiàng)重要指標(biāo)，在公共行政中已受到廣泛關(guān)注。我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估雖然已經(jīng)進(jìn)行了許多的探索和嘗試，但是無論在理論上還是在實(shí)踐上都存在許多薄弱環(huán)節(jié)和制約因素，結(jié)合國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)努力遵循“顧客至上、公共責(zé)任和匹配優(yōu)化”的原則，在制度創(chuàng)新、主體多元、體系完善和技術(shù)方法的改進(jìn)等方面加以綜合改進(jìn)。

關(guān)鍵詞:績(jī)效評(píng)估;薄弱環(huán)節(jié);顧客至上;制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào):D616文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2010)30-0012-02

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，在公眾要求政府提供更好公共服務(wù)和政府縮減施政成本的雙重壓力下，政府的績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)及其相關(guān)研究有了重大的理論和實(shí)踐意義。強(qiáng)調(diào)顧客取向和以結(jié)果為導(dǎo)向的政府管理，無一不將績(jī)效評(píng)估放在首要位置。通過對(duì)政府管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果與最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和劃分等級(jí)，可以有效提高政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、政治績(jī)效和文化績(jī)效，從而改善政府在公眾心目中的印象。

一、為什么評(píng)估:關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)內(nèi)涵與意義的概括總結(jié)

政府績(jī)效是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。政府績(jī)效評(píng)估則是以一定的時(shí)段為界限，根據(jù)政府管理的效率、效益、公平、秩序及公眾滿意度等方面的判斷，對(duì)政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出所反映的績(jī)效進(jìn)行定量或定性的測(cè)量并劃分等級(jí)，以期改善政府行為績(jī)效和增強(qiáng)控制的系統(tǒng)過程。政府績(jī)效評(píng)估以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)與改善政府公共責(zé)任、提高政府公共服務(wù)能力為評(píng)估目的。作為現(xiàn)代政府一項(xiàng)有效的管理工具，政府績(jī)效評(píng)估可以分為普適性的政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估、具體行業(yè)的組織績(jī)效評(píng)估和專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估三大種類，且具有計(jì)劃輔助、監(jiān)控支持和資源優(yōu)化等功能[1]，推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)具有重要意義。首先，政府績(jī)效評(píng)估是政府向公眾展示工作效果的機(jī)會(huì)，評(píng)估的過程具有公正、透明、全面和科學(xué)的特點(diǎn)，這無疑有助于廣大公眾了解、監(jiān)督和參與政府的工作，也是政府由“暗箱操作”向“陽光行政”轉(zhuǎn)變的重要途徑。其次，績(jī)效評(píng)估有利于建立以結(jié)果為導(dǎo)向的公共管理機(jī)制。實(shí)踐證明，政府績(jī)效管理與評(píng)估帶來了一系列以績(jī)效為本、以結(jié)果為導(dǎo)向的新的管理措施的運(yùn)用，因而，構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估體系可以成為創(chuàng)新政府管理方式的重要手段[2]。最后，績(jī)效評(píng)估作為一種誘因機(jī)制，將績(jī)效與獎(jiǎng)懲相聯(lián)系，讓政府部門的激勵(lì)約束機(jī)制有了依據(jù)，利于有效配置資源。

二、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)中存在的缺陷與不足

由于績(jī)效評(píng)估方法在我國(guó)運(yùn)用的時(shí)間還很短，起步較晚，人們對(duì)其背后蘊(yùn)涵的相關(guān)理論基礎(chǔ)理解和把握不夠，因此，在實(shí)踐環(huán)節(jié)中暴露出許多薄弱環(huán)節(jié)和制約因素，具體表現(xiàn)如下:

(一)評(píng)估工作本身制度缺乏，致使評(píng)估過程呈現(xiàn)非規(guī)范化與隨意性以及缺乏應(yīng)有的法律與制度保障

我國(guó)的績(jī)效評(píng)估大多處于一種自發(fā)或是半自發(fā)的狀態(tài)，并沒有健全的法律制度作保障。很多部門不是把評(píng)估作為提高管理水平的正面措施，而是作為消極預(yù)防的手段。只有當(dāng)問題暴露的很嚴(yán)重，社會(huì)反映非常強(qiáng)烈的時(shí)候，才采取一些諸如檢查或是評(píng)比的手段來解決問題，因而總是陷于被動(dòng)，不能及時(shí)地預(yù)防和對(duì)問題采取有針對(duì)性的解決措施。我國(guó)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估，既沒有專門的立法和明確的制度要求，也沒有建立健全專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，因此，我國(guó)的績(jī)效評(píng)估過程總是帶有一定的不規(guī)范性、封閉性和盲目性。評(píng)估隨意性大，其程序、內(nèi)容和方法都不規(guī)范、不科學(xué)，不能得出客觀、公正、有權(quán)威的評(píng)估結(jié)論。

(二)評(píng)估主體單一化程度嚴(yán)重

我國(guó)當(dāng)前的評(píng)估主體多是政府內(nèi)部的評(píng)估，評(píng)估只注重上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其下級(jí)機(jī)關(guān)的績(jī)效作出評(píng)估和評(píng)價(jià)，或?qū)ζ渌牭奶幨也块T從優(yōu)到劣排出名次和自查自評(píng)，無視社會(huì)公眾評(píng)價(jià)。而且下級(jí)政府為了最大限度地獲取上級(jí)提供的資源，完成指令任務(wù)，因而就有可能背離群眾路線，只為上不為下，只做表面工作，不從老百姓最盼解決的問題出發(fā)，一相情愿，想當(dāng)然地為老百姓提供所謂的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，脫離實(shí)際，坑害百姓，致使政府工作上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)滿意而群眾不滿意。究其原因，一方面，是由于我國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”思想嚴(yán)重阻礙了績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐，公民在這種觀念的支配影響下很難對(duì)政府行為形成有效監(jiān)督，另一方面，則是因?yàn)楝F(xiàn)有的評(píng)估主體往往與評(píng)估對(duì)象有著千絲萬縷的聯(lián)系，難以保證評(píng)估的客觀公正。

(三)評(píng)估指標(biāo)與內(nèi)容設(shè)置片面，缺乏科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系

現(xiàn)在的績(jī)效評(píng)估往往重“顯”績(jī)輕“隱”績(jī)，重短期績(jī)效輕長(zhǎng)期績(jī)效。而且評(píng)估內(nèi)容超越政府職能范圍，這種職能現(xiàn)狀使得不少政府部門的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容，并不一定屬于政府的分內(nèi)職責(zé)。評(píng)估內(nèi)容過于關(guān)注行政努力。政府績(jī)效評(píng)估常常只關(guān)心“做了沒有”，“做了什么”，而不太關(guān)心所做的工作到底有沒有產(chǎn)生預(yù)期效果，這種方式便會(huì)導(dǎo)致行政區(qū)域內(nèi)的形式主義現(xiàn)象。評(píng)價(jià)工作績(jī)效不是按業(yè)績(jī)和對(duì)組織目標(biāo)的貢獻(xiàn)，多是看是否嚴(yán)格遵守規(guī)則，是否迎合了上級(jí)機(jī)關(guān)的意圖，公眾和顧客的參與不足;過分強(qiáng)調(diào)規(guī)模、總量、速度等數(shù)量指標(biāo)，忽視效益、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、社會(huì)公平、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)和諧有序等質(zhì)量指標(biāo)。

(四)評(píng)估方法有失偏頗，技術(shù)手段落后

政府績(jī)效評(píng)估不能合理有效運(yùn)用定性和定量方法。要么偏重定性方法，對(duì)政府部門實(shí)行的績(jī)效評(píng)估大多只有原則而籠統(tǒng)的規(guī)定，沒有具體明細(xì)規(guī)定，要么過于強(qiáng)調(diào)定量分析。政府政績(jī)?cè)u(píng)估制定了GDP、人均純收入、引進(jìn)外資額度、造林總數(shù)、處罰人數(shù)、破案數(shù)量及破案率、人流次數(shù)、罰沒收入等等指標(biāo)，政府官員為完成這些指標(biāo)，不斷出現(xiàn)假報(bào)數(shù)據(jù)、虛報(bào)指數(shù)等欺上瞞下的行為，從本質(zhì)上掩蓋了政府實(shí)績(jī)。而且我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估方法和手段相對(duì)落后，對(duì)現(xiàn)代評(píng)估方法缺乏了解和運(yùn)用，導(dǎo)致評(píng)估工作量大，出錯(cuò)率較高。同時(shí)開展績(jī)效評(píng)估所必需的相關(guān)配套措施也不完備，導(dǎo)致各個(gè)政府部門只是根據(jù)本行業(yè)的具體特點(diǎn)和需要開展一些臨時(shí)的、分散的培訓(xùn)工作。

三、創(chuàng)新我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系的路徑分析

結(jié)合國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)借鑒“系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)”思想，努力遵循“顧客至上、公共責(zé)任和匹配優(yōu)化”的原則，在制度創(chuàng)新、主體多元、體系完善和技術(shù)方法的改進(jìn)等方面加以綜合改進(jìn)。

1.大力推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估的制度化建設(shè)。發(fā)達(dá)國(guó)家在政府績(jī)效評(píng)估的過程中都有相應(yīng)的法律法規(guī)來配合進(jìn)行。如美國(guó)和英國(guó)，都是以法律的形式要求政府必須公平公正進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于我國(guó)，當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過完善政策和立法使我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化的道路，以制度形式確立績(jī)效管理的必要性、主體、責(zé)任、獎(jiǎng)懲以及信息發(fā)布等相應(yīng)的操作原則。一方面，要通過立法明確政府績(jī)效評(píng)估在政府管理中的重要地位，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的范圍、形式、內(nèi)容和方式等諸多問題都作出詳細(xì)規(guī)定。另一方面，要努力提高績(jī)效考核部門的政府地位，并保持評(píng)估過程的獨(dú)立性，使其在調(diào)查收集信息，開展評(píng)估工作中不受外界干擾。

2.績(jī)效評(píng)估應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)主體多元化，以公民評(píng)估促進(jìn)政府績(jī)效[3]。新公共管理理論認(rèn)為應(yīng)樹立“顧客”為導(dǎo)向的政府價(jià)值，于是公民就成為評(píng)價(jià)政府績(jī)效的當(dāng)然主體。公民的滿意度是衡量政府工作極其重要的指標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)敞開大門讓群眾評(píng)議。首先，為了保證評(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確性，要把社會(huì)組織和社會(huì)公眾都吸收進(jìn)來，廣泛聽取他們的意見和他們提出的改進(jìn)措施。其次，中國(guó)應(yīng)建立多重政府績(jī)效評(píng)估組織。評(píng)估組織不僅包括政府機(jī)關(guān)自身及上級(jí)評(píng)估組織、黨的組織和權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)的評(píng)估組織，還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)專業(yè)的專家評(píng)估組織。

3.優(yōu)化績(jī)效評(píng)估指標(biāo)與內(nèi)容設(shè)置，努力構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。首先，要把公眾的滿意原則和效率原則作為政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值尺度和衡量標(biāo)準(zhǔn)[4]，同時(shí)在對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)的權(quán)重，設(shè)立大量具有可比性、可測(cè)量性和可計(jì)算性的績(jī)效指標(biāo)，突出服務(wù)導(dǎo)向和公眾導(dǎo)向，要根據(jù)地方實(shí)際，科學(xué)設(shè)立地方指標(biāo)體系，不同地方各職能部門應(yīng)根據(jù)管理職能和管轄范圍，運(yùn)用統(tǒng)一的原則和要求，結(jié)合各個(gè)部門的實(shí)際，分別制定具體的標(biāo)準(zhǔn)。從而圍繞著“四E”(經(jīng)濟(jì)Economy;效率Efficiency;效益Effectioness;公平Equity)，努力構(gòu)建一套科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

4.在評(píng)估方法與手段上，應(yīng)努力采用先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)等作為技術(shù)支持，并大力培養(yǎng)專業(yè)的評(píng)估人才，同時(shí)注重專家獨(dú)立評(píng)估的作用。首先，應(yīng)充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息化的發(fā)展將有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估的各種信息在網(wǎng)絡(luò)上公開化、透明化，這樣不僅可以滿足政府日常管理工作的信息需求，而且實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)政府工作績(jī)效的有效監(jiān)督[5]。其次，要加快績(jī)效評(píng)估專業(yè)人才的的培養(yǎng)。培養(yǎng)出一部分適合工作需要的、掌握各種評(píng)估知識(shí)和先進(jìn)方法的績(jī)效評(píng)估的專業(yè)性人才。最后，由于政府績(jī)效評(píng)估也是專業(yè)性很強(qiáng)、技術(shù)含量很高的研究活動(dòng)，因此，有必要成立包括各方面專家的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。

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