從發(fā)展的角度探討最惠國(guó)待遇適用于投資爭(zhēng)端解決

摘要:晚近的國(guó)際投資條約，對(duì)最惠國(guó)條款的適用范圍規(guī)定模糊，造成了發(fā)生糾紛時(shí)，最惠國(guó)待遇能否適用于投資爭(zhēng)端解決機(jī)制問(wèn)題。在國(guó)際實(shí)踐中，ICSID仲裁庭對(duì)此類問(wèn)題的解決，只是對(duì)所涉基礎(chǔ)條約條款的解讀，形成了兩種對(duì)立的觀點(diǎn)。從理論上看，最惠國(guó)待遇適用于投資爭(zhēng)端解決機(jī)制時(shí)，難以判斷兩種爭(zhēng)端解決機(jī)制的優(yōu)劣，而且可能侵犯東道國(guó)的主權(quán)等問(wèn)題。從國(guó)際法發(fā)展的趨勢(shì)上看，保障和促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是國(guó)際社會(huì)努力的目標(biāo)之一，而最惠國(guó)待遇適用于投資爭(zhēng)端的解決，會(huì)擴(kuò)大發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中的“不平等”地位。

關(guān)鍵詞:最惠國(guó)待遇;投資爭(zhēng)端解決;國(guó)際投資條約

中圖分類號(hào):D817文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2010)30-0026-03

最惠國(guó)待遇是傳統(tǒng)國(guó)際法的一個(gè)基本概念，是促進(jìn)國(guó)際自由貿(mào)易發(fā)展的動(dòng)力之一。近年來(lái)，雖然最惠國(guó)待遇原則還不是國(guó)際法的基本制度，但是受到絕大多數(shù)條約的支持，特別是國(guó)際投資條約。對(duì)于最惠國(guó)待遇的概念，不同的學(xué)者有不同的表述。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)經(jīng)過(guò)十余年編纂，于1978年擬出了《最惠國(guó)條款草案》。①該草案比較詳盡、科學(xué)、全面地概括了最惠國(guó)待遇。該草案第5條規(guī)定:“最惠國(guó)待遇就是給惠國(guó)給予受惠國(guó)或者與該(受惠)國(guó)有確定關(guān)系的人或物的優(yōu)惠，不低于該惠國(guó)給予第三國(guó)或者與該第三國(guó)有同樣關(guān)系的人或物的待遇”。而“一國(guó)據(jù)以對(duì)另一國(guó)承諾在約定關(guān)系范圍內(nèi)給予最惠國(guó)待遇的一種條約規(guī)定”(第4條)則是最惠國(guó)條款。國(guó)際法中的最惠國(guó)待遇是指東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資者實(shí)行的待遇不低于其已經(jīng)給予或?qū)⒔o予第三國(guó)投資者的待遇。規(guī)定最惠國(guó)待遇的條約通常被稱為“基礎(chǔ)條約”，而作為實(shí)施最惠國(guó)待遇參照標(biāo)準(zhǔn)的條約則為“第三方條約”[1]41。

一、實(shí)踐中的困惑

在晚近的國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中，對(duì)最惠國(guó)待遇能否擴(kuò)張并適用于爭(zhēng)端解決程序事項(xiàng)問(wèn)題出現(xiàn)了很大的爭(zhēng)議。廈門(mén)大學(xué)徐崇利教授的《從實(shí)體到程序:最惠國(guó)待遇適用范圍之爭(zhēng)》一文，從“同類原則”、“文本分析原則”、“效果分析原則”三方面，結(jié)合實(shí)踐中“解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心”(IDSID)的此類案件，分析國(guó)際投資條約②中的最惠國(guó)待遇能否適用于投資爭(zhēng)端解決程序，發(fā)現(xiàn)目前國(guó)際投資條約中最惠國(guó)條款的解讀都是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。ICSID仲裁庭對(duì)此類案件的認(rèn)定也存在著較大的任意性和不連續(xù)性。如“Maffezini v.Spain”案，2000年ICSID仲裁庭對(duì)該案管轄權(quán)問(wèn)題作出的裁決指出:“盡管事實(shí)上基礎(chǔ)條約沒(méi)有明確表明最惠國(guó)條款涵蓋了爭(zhēng)端解決，但是仲裁庭考慮到現(xiàn)今的爭(zhēng)端解決安排與對(duì)外國(guó)投資者的保護(hù)之間，有解不開(kāi)的聯(lián)系……如果第三方條約中包涵的爭(zhēng)端解決條款對(duì)外國(guó)投資者權(quán)益的保護(hù)，比基礎(chǔ)條約更為有利，并且符合同類原則，那么最惠國(guó)條款的適用可擴(kuò)展到此類條款”[2]54。最惠國(guó)待遇能否擴(kuò)張適用于爭(zhēng)端解決程序事項(xiàng)問(wèn)題仍沒(méi)有統(tǒng)一的答案或解決方法。

最惠國(guó)待遇能否擴(kuò)張并適用于爭(zhēng)端解決程序事項(xiàng)問(wèn)題的基本原因，是國(guó)際投資條約對(duì)最惠國(guó)條款適用范圍規(guī)定的模棱兩可。條約不同于民事合同。對(duì)于自然人之間的合同出現(xiàn)爭(zhēng)議，有法院這樣一個(gè)司法機(jī)構(gòu)存在，可以用強(qiáng)制力來(lái)最終解決糾紛。而條約的當(dāng)事方是主權(quán)國(guó)家，沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)凌駕之上，除了條約的締結(jié)方，即使是一些具有司法性質(zhì)的國(guó)際組織，也不能完全有權(quán)利去最終解釋整個(gè)條約，只能就事論事，解決局部問(wèn)題。唯一能解決這個(gè)問(wèn)題的方法便是從這些主權(quán)國(guó)家已經(jīng)同意，并受其約束的國(guó)際法了。國(guó)際法是由各國(guó)自己，而不是由代表他們的立法機(jī)構(gòu)制定的。這是由“一致同意”，而非多數(shù)票來(lái)制定的。根據(jù)傳統(tǒng)原則，一國(guó)只受其同意的法律約束[3]34。

二、理論上的困難

最惠國(guó)待遇最基本的價(jià)值理念是防止貿(mào)易歧視，促進(jìn)平等、自由貿(mào)易。但是縱觀最惠國(guó)待遇的發(fā)展史，最惠國(guó)待遇起先只存在于“(基督教)文明國(guó)家之間”。這些“文明國(guó)家”與非基督教的穆斯林國(guó)家以及“未開(kāi)化”的、“不文明”的廣大亞非國(guó)家和地區(qū)的貿(mào)易關(guān)系，通行的仍是通過(guò)強(qiáng)加的、單方面給惠的、不平等的“最惠國(guó)”條款的形式。我國(guó)人民對(duì)此事也曾有著切身體會(huì)的。這類單方面的條款實(shí)際成了西方帝國(guó)主義列強(qiáng)瓜分非基督教弱國(guó)市場(chǎng)的法律手段和根據(jù)[4]38。1964年，在第一次聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議上，秘書(shū)長(zhǎng)勞爾·普雷維什(Raul Prehisch)便說(shuō)道:“不論最惠國(guó)原則在調(diào)整平等者之間的貿(mào)易關(guān)系上何等有效，但這個(gè)觀念卻不適合于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不平等國(guó)家間的貿(mào)易”。會(huì)議通過(guò)的“總原則”也指出:最惠國(guó)待遇“只能達(dá)到形式上的平等，而實(shí)際上卻意味著歧視國(guó)際社會(huì)中的弱國(guó)”[4]40。

首先，最惠國(guó)待遇適用于投資爭(zhēng)端解決機(jī)制程序的首要前提是能分辨基礎(chǔ)條約和第三方條約中爭(zhēng)端解決機(jī)制的“優(yōu)劣”。如何判斷兩種程序的“優(yōu)劣”?由誰(shuí)來(lái)判斷?是按照投資者的主觀判斷?還是東道國(guó)的判斷?及投資者母國(guó)的判斷?是按照效率優(yōu)先判斷?還是追求公平正義?顯然，無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各方都是以自己的利益為出發(fā)點(diǎn)。

實(shí)際上，對(duì)各國(guó)際投資條約中爭(zhēng)端解決程序進(jìn)行比較的結(jié)果，通常不是一個(gè)“更優(yōu)于”另一個(gè)的問(wèn)題，而是一個(gè)“不同于”另一個(gè)的問(wèn)題。然而，對(duì)于只是存有“不同”的各爭(zhēng)端解決程序，不應(yīng)主張最惠國(guó)待遇，否則，將會(huì)引起各國(guó)際投資條約適用及爭(zhēng)端解決程序運(yùn)用的混亂。具體而言，對(duì)各國(guó)際投資條約中爭(zhēng)端解決程序之間的比較可分為兩類:一類是國(guó)際投資條約規(guī)定的東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)與國(guó)際仲裁之間的比較。西方學(xué)者普遍斷言:發(fā)展中國(guó)家法制不健全，司法缺乏獨(dú)立性，對(duì)于外國(guó)投資者與東道國(guó)政府間投資爭(zhēng)端的解決，東道國(guó)法院會(huì)偏袒本國(guó)政府，而國(guó)際仲裁是一種中立的爭(zhēng)端解決方式，對(duì)外國(guó)投資者而言，其理所當(dāng)然優(yōu)于東道國(guó)的當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。然而，在國(guó)際仲裁實(shí)踐中，上述理由如出自仲裁員之口，并堂而皇之地寫(xiě)入仲裁裁決，無(wú)疑將是對(duì)東道國(guó)主權(quán)的極大冒犯;反之，倘若比較的對(duì)象為“司法公正”的發(fā)達(dá)國(guó)家自己，那么仲裁員們又當(dāng)如何斷定當(dāng)?shù)鼐葷?jì)與國(guó)際仲裁的優(yōu)劣呢?或許正是因?yàn)橛羞@些難言之隱，在“Maffezini案”中，仲裁庭只是簡(jiǎn)單地聲稱，直接將爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁比之西班牙有“國(guó)內(nèi)法院18個(gè)月等待期要求”，是對(duì)外國(guó)投資者更為優(yōu)惠的待遇。然而，恰如有的學(xué)者指出的那樣，該結(jié)論是建立在國(guó)際仲裁較之東道國(guó)法院訴訟更優(yōu)這樣一個(gè)先入為主的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上的。在該案中，仲裁庭并沒(méi)有仔細(xì)地比較西班牙國(guó)內(nèi)訴訟與國(guó)際仲裁的優(yōu)劣，而且許多國(guó)際仲裁案都存在此類缺陷，以致將最惠國(guó)待遇適用于投資爭(zhēng)端解決程序的合法性受到人們的質(zhì)疑。另一類是各國(guó)際投資條約規(guī)定的國(guó)際仲裁機(jī)制之間的比較。例如，誰(shuí)也不敢妄斷一國(guó)際投資條約采用的機(jī)構(gòu)仲裁方式(如ICSID仲裁)就比另一國(guó)際投資條約約定的特設(shè)仲裁方式(如《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)仲裁規(guī)則》規(guī)定的仲裁)對(duì)外國(guó)投資者更為有利;反之亦然[4]47。

其次，從實(shí)踐上看，實(shí)體權(quán)利條款比之程序條款變換的頻率較繁。實(shí)體權(quán)利條款很容易受?chē)?guó)際大局勢(shì)和締約國(guó)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響。而程序條款受影響的因素幾乎沒(méi)有。因?yàn)楸旧韺?duì)主權(quán)國(guó)家有仲裁權(quán)或說(shuō)司法審判權(quán)的國(guó)際機(jī)構(gòu)就屈指可數(shù)，而且對(duì)這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，并對(duì)該主權(quán)國(guó)家有仲裁權(quán)，是需要事先經(jīng)過(guò)該主權(quán)國(guó)家的同意。基礎(chǔ)條約與第三方條約中爭(zhēng)端解決條款的差異，更多的是在程序運(yùn)行的時(shí)間上，而且這種時(shí)間上的差異很難說(shuō)對(duì)哪方更有利。國(guó)際投資條約中，特定東道國(guó)所締結(jié)的國(guó)際投資條約中爭(zhēng)端解決機(jī)制具有一定的穩(wěn)定性，最惠國(guó)待遇在適用于投資爭(zhēng)端解決就多此一舉了。

第三，基礎(chǔ)條約所規(guī)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制，是締約國(guó)雙方合意的結(jié)果。從基礎(chǔ)條約生效時(shí)，該爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)締約雙方來(lái)說(shuō)都是一個(gè)公平、公正、合理地解決基礎(chǔ)條約所引起爭(zhēng)端的救濟(jì)機(jī)制。因?yàn)?，基礎(chǔ)條約的各方都有可能提起這個(gè)爭(zhēng)端解決程序，各方都有可能是該程序的“被告”。除非該基礎(chǔ)條約在簽訂時(shí)便是一個(gè)極其不平等的條約，而這種情況在目前國(guó)際形勢(shì)下出現(xiàn)的概率幾乎為零。既然基礎(chǔ)條約規(guī)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制在履行基礎(chǔ)條約而產(chǎn)生的爭(zhēng)端出現(xiàn)之前，對(duì)各方都是同等，在產(chǎn)生爭(zhēng)端時(shí)，利用最惠國(guó)條款援引其他的爭(zhēng)端解決機(jī)制，是否對(duì)“被告”不公平，而且被援引的爭(zhēng)端解決機(jī)制還不一定比原來(lái)的“優(yōu)惠”?？赡軙?huì)有人說(shuō)，在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)大家都可以通過(guò)最惠國(guó)條款援引第三方條約還是公平的。雖然這樣也貌似公平，但是實(shí)質(zhì)上發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，雙方所能“選購(gòu)”的第三方條約范圍是各不相同的。這樣也會(huì)造成保障基礎(chǔ)條約的爭(zhēng)端解決機(jī)制的不確定性。

第四，如果第三方條約簽訂在前，基礎(chǔ)條約簽訂在后。我們有理由相信，締約國(guó)在簽訂基礎(chǔ)條約之時(shí)，便已經(jīng)知道第三方條約的內(nèi)容。換而言之，在就基礎(chǔ)條約談判時(shí)，締約雙方就默認(rèn)為已經(jīng)參考了第三方條約所規(guī)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制?；A(chǔ)條約中的爭(zhēng)端解決機(jī)制是在這種前提下，締約雙方合意而簽訂的。在履行基礎(chǔ)條約產(chǎn)生爭(zhēng)端時(shí)，締約一方又以基礎(chǔ)條約中的最惠國(guó)待遇條款援引第三方條約中的爭(zhēng)端解決機(jī)制，這種行為的合理性何在?為何在締結(jié)條約當(dāng)時(shí)不考慮這種優(yōu)惠?自然人的意思自治在某種程度上便高于法律之規(guī)定，而處于頂階的主權(quán)國(guó)家達(dá)成的合意卻要受第三方的影響。這種行為是對(duì)國(guó)家主權(quán)的挑戰(zhàn)。這決不是也不可能是最惠國(guó)待遇原則的目的，恰恰是對(duì)最惠國(guó)待遇原則的踐踏。

三、最惠國(guó)待遇適用于投資爭(zhēng)端解決機(jī)制的宏觀分析

發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家出于本國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治的考慮，又不得不參與到全球化的國(guó)際分工當(dāng)中。繼而接受這些發(fā)達(dá)國(guó)家制定的規(guī)則。最惠國(guó)待遇原則作為發(fā)達(dá)國(guó)家制定的規(guī)則之一，從古至今都是而且肯定是符合發(fā)達(dá)國(guó)家的整體利益。而在國(guó)際投資領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國(guó)家通常是作為投資者母國(guó)，通常是提起投資爭(zhēng)端解決的那一方。爭(zhēng)端解決機(jī)制是每個(gè)條約得以公平履行的最后保障。最惠國(guó)待遇在實(shí)體條款上的適用都如此的“不平等”，如果再讓它適用于爭(zhēng)端解決機(jī)制，就加劇了對(duì)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的“不平等待遇”。

當(dāng)前不論是國(guó)際公法還是國(guó)際經(jīng)濟(jì)法，都強(qiáng)調(diào)促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展。例如，1974年第29屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第2229次會(huì)議通過(guò)的《建立新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》第4條建立新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的原則第3項(xiàng)“……銘記必須保證一切發(fā)展中國(guó)家都能夠加速發(fā)展，尤其注意采取各種特殊措施，以造福于最不發(fā)達(dá)的、內(nèi)陸的和島嶼的發(fā)展中國(guó)家以及那些受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)和自然災(zāi)害最嚴(yán)重影響的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也不能忽視其他發(fā)展中國(guó)家的利益的特別措施[5]。1994年的《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)議》序言關(guān)于WTO職能和目標(biāo)的第二段便表明:“認(rèn)識(shí)到需要采取積極的努力以保證發(fā)展中國(guó)家、特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際貿(mào)易增長(zhǎng)中獲得與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相當(dāng)?shù)姆蓊~”。烏拉圭回合的一籃子協(xié)議里還有許多給予發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)惠的規(guī)定。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，國(guó)家間的貿(mào)易，有利于本國(guó)的財(cái)富積累，提高國(guó)民生活水平。無(wú)論“重商主義”還是“自由主義”都證明了這點(diǎn)。從國(guó)際法的角度看，保障和促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)民的生活水平，這是一種國(guó)際人道主義，是保護(hù)和保障人權(quán)。發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看是有利于各國(guó)的，是一種雙贏。因此，從促進(jìn)和保障發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際法原則角度，筆者認(rèn)為最惠國(guó)待遇不適用于投資爭(zhēng)端解決。

綜上所述，最惠國(guó)待遇適用于投資爭(zhēng)端解決機(jī)制是弊大于利。但是不可否認(rèn)，在具體的某些案件中，的確有它可適用的合理性。歸根結(jié)底，還是條約中最惠國(guó)的待遇條款用語(yǔ)的不確切。這可能是由于近十多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)高速全球化，國(guó)際投資條約在極短的時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)井噴，而造成了條約中條款規(guī)定的模糊。理論和實(shí)際的分析探討，再怎樣有理有據(jù)也難以抗衡主權(quán)國(guó)家的意志。為了避免此類條款的適用而引發(fā)爭(zhēng)端解決時(shí)的爭(zhēng)執(zhí)，主權(quán)國(guó)家在締結(jié)國(guó)際投資條約時(shí)，就應(yīng)該給予準(zhǔn)確的用語(yǔ)，明確地表達(dá)雙方的真實(shí)意思，保障各方的利益。

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