偵查監督制度改革之思考

中圖分類號:D926.34文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)30-0145-02

在我國，針對偵查監督方面的制約主要有偵查機關的內部約束和檢察機關的外部制約。《人民檢察院組織法》第5條規定，各級人民檢察院對于公安機關的偵查活動是否合法，行使監督的職責。由此可見，偵查監督權是法律賦予檢察機關的重要職能。檢察機關對偵查活動監督包括刑事立案、審查逮捕、審查起訴等多個方面，這項權責貫穿于檢察機關偵查監督工作全過程。各級檢察機關通過依法履行上述職能，維護了訴訟參與人的合法權力，保障了法律的統一正確實施。

近年來，各級檢察機關切實履行監督職責，積極探索監督方法，注重監督實效，在偵查監督這一方面，取得了一定成績。然而，由于我國權力設置和具體制度安排等多方面的原因，檢察機關的偵查監督存在“盲區”多、監督滯后、糾錯能力弱、權力缺失等問題。因此，針對我國法治環境，尋求建立符合我國國情的偵查監督機制，是當前司法改革的重中之重。筆者通過實踐和學習，提出一點淺薄意見。

一、我國偵查監督制度發展歷程

早在我國檢察制度創建初期，檢察機關就被賦予偵查監督職能。1954年頒布的我國首部《人民檢察院組織法》，該法第8條規定，檢察機關發現國家機關的決議、命令和措施違法的時候，有權提出抗議和要求糾正，明確規定檢察機關“對偵查機關的偵查活動是否合法，實行監督”。當時最高人民檢察院專門設置了偵查監督廳，還制定了《關于檢察監督工作程序方面的意見(試行草案)》。按照該試行草案的規定，偵查監督工作的范圍包括四個方面:1)審查批準逮捕人犯;2)審查決定起訴;3)處理對于公安機關偵查活動違法現象或關于冤案、錯案的申訴和控告;4)對于發現有問題的案件進行檢查。

檢察機關恢復重建以來，進一步發展完善了偵查監督這一制度。我國《刑事訴訟法》第66條、第76條、第87條、第137條和《人民檢察院組織法》第5條等均明確規定了人民檢察院審查逮捕、審查起訴和糾正刑事立案、偵查活動中的違法等偵查監督職能。

然而，盡管最高人民檢察院發布的《人民檢察院刑事訴訟法規則》，根據《刑事訴訟法》第8條關于“人民檢察院有權對刑事訴訟實行法律監督”的規定提出了相關監督要求，實際工作中也取得了一定的監督效果，但是由于在法律程序上缺乏明確具體的規定，實踐中存在爭議，一些地方沒能有效地開展檢察監督這項工作。

二、我國現今偵查監督制度存在的問題

“無救濟無權利”，訴諸司法是公民最主要的權力救濟方式，也是社會公平正義的最后一道防線，因此，為了維護社會關系穩定和法的安定，1996年刑事訴訟法修訂伊始，二十多年來我國在司法體制領域作了不少改革，逐步構建起監督制度模式。然而遺憾的是，現行的監督體制在實踐中效果并不理想，沒有起到應有的預防效果。深刻剖析其原因，主要有以下幾個方面。

(一)偵查監督定位含混

從憲法及相關法律規定上看，我國檢察機關是專門的法律監督機關，但在實際操作上，監督權的目的并沒有完全實現。在偵查階段，檢察機關的審查批捕環節主要是為公訴“把關”，監督權力僅僅停留在“事實清楚、證據充分”層面上，而沒有真正深入到偵查環節。在體現監督職能的一些具體規定上，如對違法行為的程序制裁措施、檢察機關糾正意見的執行落實措施等內容，相關法律文件對其規定得極其模糊，甚至存在空白點。監督權力定位的不清晰，使得檢察機關對偵查活動基本上不能形成實質監督，最終導致檢察機關在偵查過程中僅僅處于履行訴訟手續、配合公訴的境地。

(二)偵查監督方式滯后

目前我國偵查監督方式只有事后監督。由于偵查、批捕、起訴階段分別獨立，檢察機關往往只有在行使審查批捕權時才能通過書面審查偵查活動環節是否存在違法現象。然而，在實踐中存在于偵查活動中的違法行為一般不會反映在案卷材料中。所以，往往只是在發生危害后果時才能起到責任判定和損害救濟。不僅不能做到防患于未然，也不符合偵查監督的真正內涵，使偵查監督的意義化為烏有。

(三)偵查監督效力不強

當前偵查監督工作面臨的最大困境，就是監督的權威性不夠。根據我國《刑事訴訟法》的規定，公安機關應當將執行逮捕、不捕決定和違法糾正情況書面通知檢察機關，但我國相關法規卻并沒有規定公安機關拒不糾正違法，或者拒不執行檢察機關所作決定將所要承擔的法律后果。所以導致司法實務中出現這一現象，面對監督，偵查機關基本上沒有承擔任何實際意義上的壓力。一般而言，只要違法偵查行為尚未達到犯罪的層面，偵查監督就不會被引起重視，而僅僅是走個形式而已。在實踐中，往往會出現檢察機關邊監督、偵查機關邊違法辦案的情況。

(四)偵查監督權力缺失

在我國，檢察機關作為司法機關，在偵查階段也履行著一定的司法審查職能，如逮捕和延長偵查羈押期限都需要檢察機關的批準方可執行。但檢察機關的這種制約性權力是不完全的，如拘傳、拘留、取保候審、監視居住，偵查中的檢查、搜查、扣押以及秘密錄音錄像等手段則完全排除在檢察機關司法審查之外，直接由公安機關自行決定。然而，大量的違法偵查行為都是在這些未受制約的活動中產生的。偵查機關的強制措施沒有外部權力的制約，往往容易導致權力的濫用。

二、完善偵查監督制度的相關對策

盡管偵查監督制度在我國依然不完善，但構建科學、合理的偵查監督制度是我國民主法治發展的必然，可以保障國家公權力追訴犯罪在法治的軌道內規范運行。因此，針對我國偵查監督制度的現狀，提出以下幾點意見。

(一)明確偵查監督“控權”地位

強化偵查監督，必須明確檢察機關的“控權”定位，使檢察機關成為真正意義上的法律守護人。在立法上確立檢察機關偵查活動監督的權威，賦予檢察機關在開展偵查活動監督工作中享有的職權。在改革方向上，要保障檢察機關在偵查階段上的權力地位，以使檢察機關有能力對偵查權進行控制。立足警檢分立的偵檢關系，強調在監督基礎上的分工協作和監督的有機統一。要針對偵查權行使的各個關節點，設置和加強制約性的檢察措施，追求實質控制而不是名義控制的效果。

一是確立檢察機關對公安機關的知悉權。明確從公安機關受理案件開始就必須向檢察機關報告備案，以使檢察機關盡快、盡早的熟悉案件;二是明確檢察機關對公安機關偵查的參與權。規定檢察機關認為有必要的，隨時可以參與公安機關的偵查活動，調取相關案卷材料、會見相關人員;三是明確檢察機關的建議權。檢察機關可以對公安機關的偵查方向、偵查手段、收集和固定證據提出建議和意見，公安機關應將處理結果及時的通知檢察機關;四是明確檢察機關對公安機關的偵查監督處分權。即要賦予檢察機關《糾正違法通知書》、《檢察建議書》的法律強制力，規定公安機關在接到《糾正違法通知書》、《檢察建議書》后，限期作出處理，拒不執行意見必須承擔相應的責任。

(二)落實偵檢同步監督制度

完善我國偵查監督制度的一個重要著力點，就是盡量實現對偵查行為的同步監督，由結果反應型監督模式向過程控制模式轉變。雖然從偵查機關的角度來看，這種外部監督的過程會影響偵查活動的效率，但是在保證偵查行為的正確方向和保護犯罪嫌疑人的合法權力層面來講，這種同步監督是非常必要的。

堅持提前介入制度，可以掌握監督權的主動性。對重大、特大案件以及特殊案件，如殺人、搶劫等暴力案件，特殊主體(盲、聾、啞人)犯罪的刑事案件，以及案情復雜的經濟犯罪，檢察機關的提前介入，可以更好地履行偵查監督程序，保證偵查人員及時、依法、全面地開展案件。

(三)實施剛性監督策略

當前的監督可以概括為柔性監督，為了解決偵查監督這種“軟弱無力”的現狀，必須改變柔性監督的策略，化“柔性”為“剛性”，以期以真正影響偵查機關、偵查人員切身利益的方法，賦予檢察機關剛性的制裁手段來確保監督措施能有效地執行，實現監督的最終目的。

在檢察實務中，要賦予檢察機關對公安機關不及時履行違法糾正、通知撤案所要承擔明確的法律后果，以及對偵查人員不合法、違規辦案的懲戒權。在司法實務中，偵查人員有追求工作成績違法辦案的現象。因此，加強偵查監督。必須落實對違法工作人員的制裁手段。一是更換辦案人員，對屢次違法、不接受監督、妨礙案件正常辦理的，檢察機關有權以意見書的形勢更換辦案人員;二是對違法情節較重、尚未構成犯罪的，或者對人民檢察院依法提出的糾正違法意見無不正當理由拒不執行的，檢察機關可向偵查機關發出處分建議。三是充分利用檢察機關的職務犯罪偵查權，對違法偵查行為構成犯罪的要嚴厲打擊。尤其加大對瀆職犯罪打擊的宣傳力度，以促成偵查人員對偵查行為高度負責的意識。

(四)構建有效的監督機制

我國現階段的偵查監督活動在立法層面以及實踐操作中都存在著“重實體監督、輕程序監督”的傾向。這一現象嚴重導致實踐中對程序性違法監督的有效性預防不足，因此，我們應該在相關程序上予以整改、增強，力爭構建有效的制裁機制。

例如，對于公安機關違反刑事訴訟程序規定實施偵查行為的，檢察機關應當發出《違法糾正通知書》，公安機關應當在法定期限內將處理結果通知檢察機關。公安機關在法定期限內拒不接受檢察機關監督意見的，經檢察長批準，檢察機關可以建議違法辦案人員所在公安機關更換承辦人員。情節較重的，檢察機關可以建議違法辦案的直接責任人所在的公安機關對其給予行政處分。

司法公正需要由檢察機關和公安機關等相關機關共同加以維護。因此，檢察機關與公安機關應當按照中央關于完善偵查活動的法律監督制度的司法改革要求而共同改進。如果公安機關對檢察機關提出的糾正違法意見或者更換辦案人建議有不同意見，可以在規定期限內向檢察機關書面提出復議、復核。

加強對偵查行為的司法控制，保障國家追訴犯罪活動在法治的軌道內規范運行，是建設社會主義法治國家的必然要求，也是當前我國司法新一輪改革的現實任務。因此，明確偵查監督定位，填補法律規定空白，將我國歷史傳統、人民特性與現階段國情發展恰切的銜接，可以使我們的法治越來越昌明，使民眾時刻能感受到身邊法治文明建設的進步和陽光。

作為司法工作者，我們需要繼續努力前行，不斷改進，力爭為中國民眾勾勒出更加清晰的司法圖景。