制度設(shè)計中的創(chuàng)新與缺陷

摘要:在中國近現(xiàn)代史上，有一位讓大家尊敬的人——孫中山。他領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命推翻了延續(xù)幾千年的封建專制統(tǒng)治，第一次建立了資產(chǎn)階級民主共和國。他汲取了西方權(quán)力制約理論和制度中的合理內(nèi)容，并結(jié)合中國特殊的歷史和文化傳統(tǒng)，創(chuàng)造出了融貫中西的獨特分權(quán)制約和權(quán)力監(jiān)督理論。無疑，理論是進(jìn)步的，但是在實踐中也存在漏洞。

關(guān)鍵詞:孫中山;五權(quán)憲法;權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號:D693.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)30-0037-02

一、分權(quán)制約和權(quán)力監(jiān)督理論

“政治自由只在寬和的政府里存在。不過它并不是經(jīng)常存在于政治寬和的國家里;它只在那樣的國家的權(quán)力不被濫用的時候才存在。但是一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]154孟德斯鳩如是說。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。正是認(rèn)識到這一點，孫中山才創(chuàng)立了分權(quán)制約和權(quán)力監(jiān)督理論。

(一)五權(quán)憲法

自1840年鴉片戰(zhàn)爭以來，中國淪為半殖民地半封建社會，無數(shù)仁人志士一直尋求救國的良方。孫中山，作為一名進(jìn)步青年，看到自己祖國如此的苦難深重，積極投身救國的革命活動。他在學(xué)習(xí)西方的“三權(quán)分立”學(xué)說的基礎(chǔ)之上，結(jié)合中國特殊的歷史和文化傳統(tǒng)，創(chuàng)造出了“五權(quán)憲法”。

所謂“五權(quán)”，是指除三權(quán)(立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán))以外，還有考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。三權(quán)分立是孟德斯鳩創(chuàng)立的學(xué)說，他認(rèn)為權(quán)力必須要分開，才能達(dá)到制衡的目的。孫中山在認(rèn)真學(xué)習(xí)了三權(quán)分立學(xué)說優(yōu)點的同時，也看到了不足:監(jiān)察權(quán)的實施，并沒有與立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)獨立開來，在議會制國家中，是由議會掌管彈劾糾察權(quán)，這樣不利于權(quán)力的相互制約，容易造成“議會專制”。同時，他看到西方議會制國家因為沒有明確的考試制度，造成了“任用私人”和“盲從濫舉”的出現(xiàn)。因此，需要增加考試權(quán)來挑選國家人才，杜絕此類事情的發(fā)生。

孫中山認(rèn)為，考試和監(jiān)察古已有之。他說，“中國古代舉行考試和監(jiān)察的獨立制度，也有很好的成績，像清朝的御史，唐朝的諫議大夫都是很好的監(jiān)察制度。”“中國在專制政府的時候，關(guān)于考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，皇帝還沒有壟斷。”[2]762

孫中山的“五權(quán)憲法”是具有一定創(chuàng)新性的，特別是監(jiān)察權(quán)。根據(jù)孫中山設(shè)計的五權(quán)憲法，中華民國中央政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院組成。各縣人民投票選舉總統(tǒng)，組成行政院;選舉代議士組成立法院;總統(tǒng)征求立法院同意之后，任命司法院、考試院、監(jiān)察院的院長;五院皆對國民大會負(fù)責(zé)。國民大會專司憲法之修改及制裁公仆之失職。具體來說，立法院、行政院、司法院、考試院的人員失職，由監(jiān)察院向國民大會彈劾，而監(jiān)察院人員失職，則由國民大會自行彈劾、罷黜。國民大會、五院及全國大小官吏，其任職資格均由考試院確定。這是具有中國歷史和文化傳統(tǒng)特點的，同時又與現(xiàn)代政治文明相契合的中西交融的獨特憲政理論，盡管不乏理想化的成分，但其思想始終貫徹著近代以來思想家們所反復(fù)倡導(dǎo)的政治權(quán)力制約與制衡的基本精神，體現(xiàn)了孫中山憲政思想的偉大創(chuàng)新。

(二)權(quán)能分開

人民主權(quán)思想是孫中山“五權(quán)憲法”的出發(fā)點。在《建國方略》中，他說:“夫中華民國者，人民之國也。君政時代則大權(quán)獨攬與一人，今則主權(quán)屬于國民之全體，其四萬萬人民即今之皇帝也。”[3]69在這一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，孫中山闡發(fā)了“權(quán)能分開”理論，即要劃分政權(quán)和治權(quán)。孫中山認(rèn)為:人民應(yīng)該有選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)等四權(quán)，人民運(yùn)用四權(quán)來管理政府的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)等五權(quán)。把國民參政的范圍加以擴(kuò)大，實行全民政治，使人民享有真正的民主權(quán)利，這充分體現(xiàn)了孫中山的直接民權(quán)思想。

“權(quán)能分開”即要把國家的權(quán)力分成政權(quán)和治權(quán)兩部分。政權(quán)是管理國家大事的權(quán)力，此權(quán)“完全交到人民的手內(nèi)，要人民有充分的政權(quán)，可以直接去管理國事”[2]756，人民通過四權(quán)來管理國事，把政府置于人民的監(jiān)督之下。治權(quán)，則是政府機(jī)關(guān)的管理權(quán)力，即治理國家的大權(quán)，“要把這個大權(quán)，完全交到政府的機(jī)關(guān)之內(nèi)，要政府有很大的力量，治理全國事務(wù)。這個治權(quán)，便是政府之權(quán)”，而政府五權(quán)，即“五權(quán)憲法”，是政府機(jī)關(guān)的組成形式，把政府機(jī)關(guān)分為行政院、司法院、立法院、考試院、監(jiān)察院五個部門，各部門之間相互協(xié)作，又相互牽制，來分別行使政府的權(quán)力。孫中山認(rèn)為，“用五權(quán)憲法組成的政府，才是世界上最完全最良善的政府”。用人民的“四權(quán)”來管理政府的“五權(quán)”，“彼此保持平衡，民權(quán)問題才算是真解決，政治才算是有軌道”，在這種體制下的政府才算是一個完全由人民指揮的“有能的政府”。

如何把治權(quán)交給有能的人，而不是無能的人?考試是個好辦法。有能的人管理政府，在人民的監(jiān)督與監(jiān)察下，就能夠使其濫用權(quán)力的可能降到最小。孫中山指出，人民害怕得到一個“萬能的政府”，沒有辦法去節(jié)制它;最好是得到一個萬能政府，完全由人民使用，為人民謀福利。

除了中央政府五院中有獨立行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察院外，孫中山的憲法設(shè)計中，還規(guī)定地方基層人民自治，將地方的自治權(quán)放到縣一級行政區(qū)劃，每縣選一名國民代表，實行直接民權(quán)，人民擁有選舉權(quán)、否決權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)，對政府擁有巨大的監(jiān)督權(quán)。

二、理論實踐和漏洞

毫無疑問，孫中山的“五權(quán)憲法”和“權(quán)能分開”思想是具有歷史進(jìn)步意義的。但是，再好的理論，也要付諸實踐才能彰顯其效用。孫中山的權(quán)力監(jiān)督理論，也存在一些漏洞。

(一)五權(quán)憲法未能實行

辛亥革命時期，孫中山在擔(dān)任南京臨時政府大總統(tǒng)期間，曾試圖推行他的“五權(quán)憲法”主張，后來因主客觀條件不成熟未能如愿。問題的關(guān)鍵是以孫中山為代表的資產(chǎn)階級革命黨人當(dāng)時缺乏足夠的實力來牢固地掌握政權(quán)。“如果沒有政權(quán)，無論什么法律，無論什么選出的機(jī)關(guān)都等于零”[4]98。這就是1912年初未能制定出孫中山所期望的五權(quán)憲法的根本原因。而且，當(dāng)時由孫中山領(lǐng)導(dǎo)的南京臨時政府實際只存在三個月。在這短暫的時間內(nèi)，南京臨時政府要處理南北和議，迫使清帝退位，對付帝國主義列強(qiáng)的干涉對內(nèi)要處理同盟會內(nèi)部無休止的紛爭，同時還得應(yīng)付來自立憲黨人的攻擊。加上南京臨時政府從成立開始，就沒有經(jīng)費來源，財政拮據(jù)，無以為繼。如此，使孫中山處于十分艱難和被動的局面，盡管他殫精竭慮，全力周旋，也無濟(jì)于事，根本不能全力以赴來制定“五權(quán)憲法”。雖然辛亥革命時五權(quán)憲法難產(chǎn)，孫中山并未因此而氣餒。1921年3月，孫中山在廣州籌建正式政府時在百忙中還去廣東省教育會作了一個以“五權(quán)憲法”為題的專門演講，“要求在廣州的國會制定五權(quán)憲法，作個治國的根本法”。后來由于新軍閥陳炯明叛變革命，孫中山籌建正式政府的計劃夭折，五權(quán)憲法自然也未能面世。

(二)權(quán)力監(jiān)督理論的漏洞

孫中山特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)獨立，但對國民政府主席或總統(tǒng)的權(quán)限沒有多加闡述。到底總統(tǒng)是虛位還是實位?若是虛位，沒有實權(quán)，行政院長相當(dāng)于法國式的總理，五權(quán)分立才是真正的獨立。若國民政府主席或總統(tǒng)是實位，擁有最高統(tǒng)治權(quán)，在其領(lǐng)導(dǎo)下的五院就不可能是真正的獨立。關(guān)于這一點，孫中山?jīng)]有講清楚。后來，在實踐中，國民政府主席或總統(tǒng)往往是大權(quán)在握的，監(jiān)察院院長由政府首腦提交國民大會通過，實際上受到政府首腦的控制，與監(jiān)察院獨立的原則是相悖的。如此，監(jiān)察院對于政府首腦的監(jiān)察只是一句空話罷了。

孫中山把人區(qū)分為“先知先覺”、“后知后覺”、“不知不覺”[2]706的三種人，而“不知不覺”的人占大多數(shù)，只有“先知先覺”的少數(shù)人才是“絕頂?shù)穆斆鳌薄ＫJ(rèn)為中國當(dāng)時的“四萬萬人”都像阿斗，按照前述的孫中山主張，應(yīng)該把政權(quán)交給人民，既然人民都是阿斗，將政權(quán)交給這些“無能的”阿斗，怎么能夠?qū)崿F(xiàn)對政府的管理呢?孫中山實行直接民權(quán)，賦予人民以管理政府的四大民權(quán)的主張，與把人民視為無能的阿斗的觀點，顯然是自相矛盾的，依靠無能的阿斗無法實現(xiàn)對國家的管理。可以看出，在孫中山的內(nèi)心世界里恐怕還是認(rèn)為作為阿斗的人民，還是只能由少數(shù)絕頂聰明的“先知先覺”，像諸葛亮式的有能力的人物去支配的，這又落入了英雄史觀的窠臼。所以，孫中山五權(quán)憲法思想缺乏將之付諸實施的物質(zhì)力量，帶有一點主觀空想的色彩。因為，孫中山四大民權(quán)的實現(xiàn)，即人民對政府管理的實行，其結(jié)果必將導(dǎo)致傳統(tǒng)的治人與治于人關(guān)系的顛倒，這在當(dāng)時的歷史條件下是不可能實行的。孫中山的愿望雖好，但其四大民權(quán)的設(shè)想脫離了當(dāng)時的實際，是不可能真正實行的。

結(jié)論

在中國向西方學(xué)習(xí)和模仿的過程中，孫中山是第一個立足中國國情，匯通中西，比較系統(tǒng)地提出一整套具有近代色彩的憲政架構(gòu)和治國方略的政治家和思想家。他權(quán)力制約思想是在其闡述其民權(quán)主義的過程中闡發(fā)出來并形成體系的，既有對西方民主憲政思想的歸納，又有對中國傳統(tǒng)文化的因襲，更是對中國當(dāng)時的具體國情關(guān)照的結(jié)果。

在孫中山所處的時代，能夠有這樣的進(jìn)步思想是值得我們肯定的。他以人民主權(quán)學(xué)說為基礎(chǔ)，汲取了西方權(quán)力制約理論和制度中的合理內(nèi)容，也看到了西方國家在實行權(quán)力制約中存在的缺陷，以此為借鑒，結(jié)合中國特殊的歷史與文化傳統(tǒng)，創(chuàng)造出了近代中國具有民主主義特點的獨特權(quán)力制約理論。他提出的五權(quán)分立、權(quán)能分治、以權(quán)治能、直接民權(quán)、地方自治等思想，在具體細(xì)節(jié)上也許不盡周密完善，帶有一定的歷史局限性，毫無疑問，在一百多年前孫中山就以他歷史性、前瞻性、世界性的眼光告訴我們，權(quán)力是需要制約的，沒有約束的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，而權(quán)力濫用的結(jié)果又必然導(dǎo)致政治腐敗和社會混亂。在今天，我們建設(shè)社會主義政治文明、構(gòu)建中國特色權(quán)力制約和監(jiān)督體系，仍然需要從孫中山的思想里去尋求啟示。

參考文獻(xiàn):

[1]孫中山選集:下卷[M].北京:人民出版社，1956.

[2]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務(wù)印書館，1982.

[3]孫中山.建國方略[M].牧之，等，選注.沈陽:遼寧人民出版社，1994.

[4]列寧全集:第11卷[M].北京:人民出版社，1959.