志愿者參與在我國(guó)應(yīng)急管理中的困境及其對(duì)策

摘要:志愿者的參與是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)和一般做法，志愿者以其先天的優(yōu)越性和凝聚力已經(jīng)成為危機(jī)管理的一支重要力量。在我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐中，志愿者的參與尚處于起步階段，暴露出社會(huì)參與程度較低、組織化程度低、難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題，必須立足我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建中國(guó)特色的志愿者服務(wù)體系，促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理工作的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:應(yīng)急管理;志愿者參與;公共危機(jī)

中圖分類(lèi)號(hào):C912.68文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2010)30-0063-02

在我國(guó)的應(yīng)急管理實(shí)踐中，基本上以政府全面負(fù)責(zé)救災(zāi)和救險(xiǎn)，危機(jī)管理主體單一，社會(huì)參與程度較低，由社會(huì)各界多種救援人才組成的志愿者救援組織在災(zāi)害救援方面作用不明顯，同時(shí)，志愿者在危機(jī)處置和災(zāi)害救援中暴露出組織化程度低、缺乏經(jīng)驗(yàn)、難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題。應(yīng)該著手開(kāi)展志愿者隊(duì)伍組織和運(yùn)行方式的研究，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的參與，使志愿者隊(duì)伍逐步成為各級(jí)政府應(yīng)對(duì)各類(lèi)公共危機(jī)的一支重要救援力量。

一、積極發(fā)揮志愿者在應(yīng)急管理中的作用

首先，志愿者的參與是由應(yīng)急工作本身的性質(zhì)和特點(diǎn)決定的。應(yīng)急管理的復(fù)雜性決定了政府、市場(chǎng)機(jī)制、志愿者組織三方在突發(fā)事件中的局限性，各自都有自己的優(yōu)勢(shì)和不足，只有整合三方的資源，取長(zhǎng)補(bǔ)短，才能最大限度地滿(mǎn)足社會(huì)各個(gè)群體的需要。民間社會(huì)力量的參與，可以發(fā)揮社會(huì)力量廣泛性、基礎(chǔ)性?xún)?yōu)勢(shì)，有效緩解政府部門(mén)的壓力，提升應(yīng)急管理的整體能力與水平。

其次，志愿者的參與是世界各國(guó)救災(zāi)的成功經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展趨勢(shì)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，志愿者組織發(fā)展歷史悠久，數(shù)量眾多，其中不乏專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的志愿者組織，他們已成為應(yīng)急管理的一支重要力量。如德國(guó)各類(lèi)應(yīng)急救援的志愿者組織主要分布在消防、醫(yī)療、通訊、海事、救援、輔助及管理等部門(mén)，在消防隊(duì)中2.7萬(wàn)職業(yè)消防隊(duì)員之外，還有130萬(wàn)現(xiàn)役志愿消防隊(duì)員。志愿者通過(guò)各種非政府組織渠道組成自救、賑災(zāi)等組織，實(shí)現(xiàn)了組織化管理，承擔(dān)了專(zhuān)業(yè)化的救援任務(wù)。

最后，志愿者的參與也在我國(guó)應(yīng)急管理的實(shí)踐中得到彰顯。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府十分重視培育和發(fā)展各類(lèi)志愿組織，鼓勵(lì)和支持他們參與應(yīng)急管理，各類(lèi)志愿者組織在協(xié)助政府防災(zāi)救災(zāi)、自救互救、宣傳教育、組織募捐、減災(zāi)研究等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。如全國(guó)共有紅十字會(huì)基層組織9.1萬(wàn)個(gè)，會(huì)員2 585萬(wàn)人，共有紅十字志愿工作者56.8萬(wàn)人[1]。在2008年的汶川地震、2010年青海玉樹(shù)地震，中國(guó)各級(jí)慈善總會(huì)、紅十字會(huì)、福利基金會(huì)等民間慈善機(jī)構(gòu)在應(yīng)急救援、募集善款、安置災(zāi)民等方面作用突出。

二、我國(guó)應(yīng)急管理工作中志愿者參與存在的問(wèn)題

總的來(lái)看，我國(guó)應(yīng)急管理體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)是政府在應(yīng)急管理中的絕對(duì)核心地位，政府負(fù)擔(dān)較重，承受的壓力較大，志愿者的力量并沒(méi)有被充分利用起來(lái)。志愿者參與應(yīng)急管理還存在著諸多問(wèn)題，如志愿服務(wù)的自發(fā)性、臨時(shí)性、管理能力不足等問(wèn)題，仍然是我國(guó)應(yīng)急管理中的薄弱環(huán)節(jié)。

(一)志愿者參與存在的問(wèn)題

1.組織化程度低，造成參與失序。從我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐中來(lái)看，志愿者多數(shù)處于自發(fā)地?zé)o序參與，普遍存在感性有余，理性不足;能吃苦、具有奉獻(xiàn)精神，但缺乏組織性和紀(jì)律性、效率較低的問(wèn)題。一些個(gè)體志愿者在志愿服務(wù)方式、內(nèi)容、期限等方面帶有強(qiáng)烈的個(gè)人意愿，在行動(dòng)上獨(dú)行獨(dú)斷，帶來(lái)管理上的混亂，結(jié)果使一些志愿服務(wù)處于一種雜亂無(wú)章?tīng)顟B(tài)，弱化了志愿服務(wù)的功能。

2.專(zhuān)業(yè)化程度低，參與能力受限。許多志愿者熱情可嘉，但缺乏必要的緊急救助專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，在應(yīng)急救援專(zhuān)業(yè)技能方面存在不足，自救互救能力不強(qiáng)。比如汶川地震中心理救援的業(yè)余性問(wèn)題。心理輔導(dǎo)的方式和方法不得當(dāng)，心理干預(yù)不但沒(méi)有幫助災(zāi)民達(dá)到康復(fù)的目的，反而給災(zāi)民造成了嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷和強(qiáng)烈的反作用。2008年春節(jié)期間，北川出現(xiàn)了多例的自殺事件，專(zhuān)家直言:“正是因?yàn)樾睦韼煹闹貜?fù)掃蕩，給災(zāi)民造成了重復(fù)創(chuàng)傷，使得災(zāi)民對(duì)心理援助加以否定和拒絕，這是北川多起自殺的原因之一”[2]。

3.參與存在短期效應(yīng)，缺乏長(zhǎng)效性。突發(fā)事件雖然是短時(shí)間性甚至是瞬間的災(zāi)難，但是災(zāi)后的重建工作卻是長(zhǎng)期并艱苦的，需要有大量的志愿者和志愿者組織長(zhǎng)期參與。但是志愿者在應(yīng)急管理中常常表現(xiàn)出幾個(gè)傾向:重視危機(jī)的緊急處置，忽視危機(jī)后的恢復(fù)重建;重視危機(jī)一線(xiàn)的工作轟轟烈烈，忽視后勤服務(wù)工作的默默無(wú)聞;重視最危險(xiǎn)和最重要的崗位，忽視工作瑣碎的崗位;等等。這影響了災(zāi)害救援的資源分配和工作效率。

(二)志愿者參與困境的原因分析

1.志愿者文化的缺失。我國(guó)的志愿者在人數(shù)比例、專(zhuān)業(yè)技能、服務(wù)效果等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差距。根據(jù)“2008年11月頒發(fā)的《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》注冊(cè)的志愿者人數(shù)達(dá)2 946萬(wàn)人，比2007年增長(zhǎng)了17.3%”[3]。雖然這一數(shù)據(jù)的增幅較大，但是相比我國(guó)的人口總數(shù)則顯得非常渺小。由于缺乏成熟的志愿文化，公眾的志愿參與意愿不足，特別是難以吸引高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才參加，在一定程度上造成志愿者的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化水平偏低，應(yīng)急救援的專(zhuān)業(yè)人才匱乏，能力不足。

2.志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的法制建設(shè)和政策不完善。目前，有關(guān)志愿者參與應(yīng)急救援的法律規(guī)定，主要是2007年8月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的兩條內(nèi)容，第26條中“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)可以建立由成年志愿者組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍”，以及第11條中的“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”。此外，還體現(xiàn)在一些地方性的法規(guī)中。迄今為止還沒(méi)有建立一部全國(guó)性的志愿服務(wù)法規(guī)，對(duì)應(yīng)急救援中的志愿服務(wù)，缺少權(quán)威的、國(guó)家層面的規(guī)定。

3.現(xiàn)有的管理體制、管制有余，指導(dǎo)不足;有親有疏，區(qū)別對(duì)待。我國(guó)政府對(duì)志愿組織所實(shí)施的相關(guān)管理制度被稱(chēng)為“雙重管理”的管理體制，志愿組織需要接受業(yè)務(wù)主管部門(mén)和民政登記機(jī)關(guān)的雙重管理。這嚴(yán)重地束縛了志愿組織的成立及運(yùn)作，成為制約其健康發(fā)展的主要瓶頸。1)嚴(yán)格的雙重管理體制極大地制約了非營(yíng)利組織數(shù)量的增加、作用的發(fā)揮。2)雙重的管理體制極大地削弱了非營(yíng)利組織的自治性。3)雙重管理體制抬高準(zhǔn)入門(mén)檻，不利于弱勢(shì)群體組織的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，大量草根志愿者組織只能在邊緣和底層的空間里掙扎生存，這也是制約我國(guó)志愿者組織發(fā)展的體制根源。

三、完善我國(guó)應(yīng)急管理志愿者參與的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理中志愿者參與所暴露出來(lái)的問(wèn)題，在借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)志愿者在我國(guó)應(yīng)急管理中發(fā)揮更大的作用，當(dāng)前應(yīng)該從以下方面推進(jìn)我國(guó)志愿者隊(duì)伍的培育，促進(jìn)我國(guó)志愿者參與的健康發(fā)展，推進(jìn)應(yīng)急管理的健康發(fā)展。

(一)把推動(dòng)志愿者參與納入行政管理工作，積極培育和發(fā)展志愿者組織

政府的扶持與促進(jìn)對(duì)構(gòu)建我國(guó)的應(yīng)急救援志愿服務(wù)體系有著重要的意義，必須加強(qiáng)對(duì)民間組織的培育，引導(dǎo)民間組織規(guī)范發(fā)展。1)制定和完善管理法規(guī)，出臺(tái)《志愿服務(wù)法》，使民間組織能在正確的法制軌道中健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)有法可依。2)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政社分開(kāi)，給民間公益組織發(fā)展以足夠的空間，引導(dǎo)志愿者組織自主管理，使民間組織真正成為獨(dú)立的社會(huì)公益組織。3)加強(qiáng)對(duì)民間公益組織的指導(dǎo)和監(jiān)督，引導(dǎo)民間組織的規(guī)范發(fā)展。積極扶持合法、守法的社會(huì)民間組織的發(fā)展;加強(qiáng)對(duì)民間組織的監(jiān)督，確保其活動(dòng)的公正性和公平性，引導(dǎo)并促進(jìn)他們向公益性的發(fā)展方向。

(二)弘揚(yáng)志愿精神，營(yíng)造有利于志愿者參與的良好氛圍

成熟的志愿文化、有效的社會(huì)監(jiān)督、濃厚的社會(huì)責(zé)任氛圍，是志愿服務(wù)健康快速發(fā)展的基礎(chǔ)。政府和媒體應(yīng)從以下幾個(gè)方面培養(yǎng)全社會(huì)的公民意識(shí)和志愿精神:1)提高社會(huì)對(duì)志愿精神的認(rèn)識(shí)，培育成熟的志愿文化;2)加強(qiáng)對(duì)公民的危機(jī)教育，將危機(jī)教育融入現(xiàn)行的國(guó)民教育體制中，通過(guò)倡導(dǎo)防災(zāi)抗災(zāi)的公民責(zé)任，提高公民參與應(yīng)急志愿服務(wù)的積極性。3)加大對(duì)優(yōu)秀的志愿者的宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)力度，培育志愿者成長(zhǎng)的沃土。

(三)推進(jìn)志愿者培訓(xùn)，提高專(zhuān)業(yè)化水平，努力構(gòu)筑社會(huì)化的災(zāi)難救治體系

應(yīng)急志愿服務(wù)與普通的志愿服務(wù)最大的不同就是前者具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，通過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)可以使志愿者在提高自身防護(hù)能力的同時(shí)，出色地完成應(yīng)急救援工作任務(wù)。可以從以下四個(gè)途徑來(lái)開(kāi)展:第一，通過(guò)招募專(zhuān)門(mén)的技術(shù)人員來(lái)提高應(yīng)急志愿隊(duì)伍的整體專(zhuān)業(yè)水平。第二，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的理論培訓(xùn)和技能演練，提高志愿者的應(yīng)急服務(wù)水平。第三，提高志愿者的專(zhuān)業(yè)配備水平。志愿者組織若想有效地發(fā)揮應(yīng)急救援的作用，必須配備必要的器材和裝備，否則，只憑一腔熱忱而手無(wú)寸鐵，很難真正發(fā)揮作用。第四，倡導(dǎo)將應(yīng)急培訓(xùn)作為公民應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。整個(gè)社會(huì)應(yīng)急能力提高對(duì)應(yīng)急救援志愿者體系的建設(shè)有很大的推動(dòng)作用，將應(yīng)急能力的培訓(xùn)作為公民的責(zé)任，是在社會(huì)層面推動(dòng)應(yīng)急救援志愿者建設(shè)的良策。

(四)加強(qiáng)對(duì)志愿者權(quán)益的保障

要借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在相關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)，從法律層面加強(qiáng)對(duì)志愿者權(quán)益的保障。例如，對(duì)志愿者在志愿服務(wù)過(guò)程中身體受損、物品損壞等補(bǔ)償予以明確的法律界定，以法律的形式規(guī)定志愿組織在組織志愿活動(dòng)時(shí)必須為志愿者購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)等，都可以促進(jìn)對(duì)志愿者權(quán)益的保障，也是對(duì)志愿者服務(wù)的一種推動(dòng)。

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