蘭州市城關區按比例安排殘疾人就業政策執行情況調查研究

摘要:按比例安置殘疾人就業政策是政府安置殘疾人就業的一項重要舉措，按比例安置殘疾人就業政策執行情況如何?通過對蘭州市城關區按比例安置殘疾人就業政策執行情況的調查分析，以期透視甘肅省按比例安排殘疾人就業政策執行情況，提出完善建議。

關鍵詞:蘭州市城關區;殘疾人就業;就業政策

中圖分類號:C913.69文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)30-0080-02

按比例安置殘疾人就業政策是一項旨在促進殘疾人平等參與社會、實現殘疾人勞動及各項社會權益的社會福利政策。目前，殘疾人就業的三種形式，如在福利工廠中集中就業，按比例安置就業和殘疾人個體就業。下面對蘭州市城關區按比例安置殘疾人就業政策執行情況作以分析。

一、蘭州市城關區殘疾人分散按比例就業政策的執行

(一)按比例安排殘疾人就業政策的出臺及主要內容

1995年1月14日甘肅省人民政府頒布《甘肅省分散按比例安排殘疾人就業規定》，1998年蘭州市人民政府下發《蘭州市分散按比例安排殘疾人就業暫行規定》，2000年7月28日甘肅省第九屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《甘肅省分散按比例安排殘疾人就業辦法》(以下簡稱辦法)，蘭州市“四屆人大五次會議”通過《蘭州市城區居民就業促進條例》第32條規定，蘭州市用人單位應當按不低于上一年平均在崗職工人數的0.5%安排殘疾人就業。2002年6月10日蘭州市人民政府《關于貫徹執行甘肅省分散按比例安排殘疾人就業辦法的通知》，2002年8月16日城關區人民政府《轉發市政府關于貫徹執行甘肅省分散按比例安排殘疾人就業辦法的通知》。甘肅省分散按比例安排殘疾人就業辦法規定:在本省行政區域內的機關、團體、企業事業組織和城鄉經濟組織，包括在本省登記的外地駐外省單位和企業，私人企業和外商投資企業(以下簡稱用人單位)，都應當按不低于上一年平均在崗工人數的1.5%比例安排殘疾人就業。安排殘疾人就業達標;達到規定比例的單位，應當按照差額人數向殘疾人勞動就業服務機構繳納殘疾人就業保障金。

按比例安排殘疾人就業的政策遵循安置工作為主，繳納殘疾人就業保障金為輔的原則。對于沒有按規定比例安置殘疾人的用人單位，作為代償措施繳納殘疾人就業保障金，目的是為了更好地促進殘疾人就業工作，主要用于城鎮殘疾人就業前職業培訓費用，農村殘疾人提供生產勞動技能培訓費用等。殘疾人就業保障金的計收標準如下:以2003年為例，殘疾人就業保障金收取標準為2003年全區在崗職工平均工資8 061元，則2003殘疾人就業保障金計收標準計算公式為單位人數× 0.5%、× 806l 、×80%。殘疾人就業保障金的計收標準是充分考慮到用人單價的實際情況和承受能力，它以促進殘疾人就業為最終目的。在實際執行過程中收取保障金也成為重要的政策內容。

(二)按比例安置殘疾人就業政策執行過程

1.分散按比例安排殘疾人就業的做法

自甘肅省分散按比例安排殘疾人就業法規頒布實施以來，按比例安排殘疾就業的工作基本上形成了模式。每年區殘聯首先通過培訓和宣講，向下級殘聯工作人員宣傳按比例安排殘疾人就業的工作目標、具體執行辦法等。例如，每年區殘聯都召開各街道殘聯負責人關于殘疾人勞動就業工作動員會，通過召開這些會議，一方面宣傳殘疾人按比例就業的工作意義，另一方面具體布置每年的工作安排:1)街道殘聯對殘疾人和社會單位調查。殘疾人就業是一項復雜的工程，涉及到各用人單位、政府執行機構、殘疾人多方面的利益。街道殘聯作為政策的基本執行機構，直接聯系社會單位和轄區內殘疾人，具體負責殘疾人安置和收納保障金工作。對轄區內的殘疾人進行調查，填寫調查情況表，了解殘疾人的家庭情況，就業狀況，重點調查有勞動能力未就業殘疾人的求職、意向、特長，為推薦殘疾人分散比例就業政策規定的機關、企事業單位、各類社會組織和外商投資企業要按比例安置殘疾人就業。2)殘疾人勞動就業服務主要流程。殘疾人勞動就業服務內容流程要經過幾個程序:首先要獲得用人單位信息;經過鑒別適宜工作崗位向用人單位推薦合適的殘疾人選，并且安排用人單位和殘疾人的雙向見面:通過雙方選擇，多方協商，達成就業崗位安置工作。3)執行過程中殘聯的“軟武器”動員、宣傳殘疾人分散按比例就業政策的執行是一項涉及多方面利益，是一項充滿困難的過程工作。執行過程中，殘聯的工作方法對于理解這項政策的執行很有意義。在殘疾人按比例就業政策的執行宣傳中主要采取以下三種宣傳方式:會議宣傳，活動宣傳，上門宣傳。

2.用人單位執行政策的態度

從1995年1月14日甘肅省政府頒布比例安排殘疾人就業政策到現在已執行了第八個年頭，用人單位已經比較充分地了解政策內容。不同的用人單位對于殘疾人按比例就業政策表現出不同的態度。執行政策面臨很多的困難。首先對于是否安置殘疾人就業，用人單位基本上都提出各種各樣的困難。殘疾人分散按比例就業政策，一些單位不理解。有的企業認為該向國家交納稅也交了，不應該再收取殘疾人就業保障金，覺得殘疾人就業應該由國家政府管。用人單位回應政策，出現了不接受政策的現象，形成緊張關系。用人單位對于殘疾人按比例就業政策反應各異。目前絕大部分用人單位對于政策是認同的，只是在安置殘疾人就業與交納保障金之間存在選擇，其前提是接受政策。那么用人單位對政策的態度、對殘疾人按比例就業要實現理想化達標會產生什么影響呢?下面對政策執行過程作以分析。

二、按比例安置殘疾人就業政策執行情況分析

(一)按比例安置殘疾人就業政策執行效果

按比例安排殘疾人就業，是國家為了適應社會主義市場經濟要求，借鑒國際上普遍采取的做法，結合我國實際依法推行的一項解決殘疾人就業問題的戰略性舉措。

九年來，這項政策在全區得到了貫徹執行，并取得了較好成效，據調查統計，至2003年全區共有7 820名殘疾人，已辦理殘疾證的有2 500多名，符合法定就業年限的殘疾人有1 342人，有就業能力的962人。從1995年甘肅省人民政府頒布按比例安排殘疾人就業政策以來，全區共安排殘疾人就業的有781人。其中:全區機關事業單位95個，安排殘疾人就業的有10個，占總數的11%，繳納殘疾人就業保障金的73個，占總數的77%;全區企業(含私營企業)5 389人，安排殘疾人就業的23個，占總數的0.4%，繳納殘疾人就業保障金的25個，占總數的4%;全區外商投資企業108家，安排殘疾人就業17家，占總數的1.7%，繳納殘疾人就業保障金的1 835家，占總數的35%;全區社區居委會有162個，安排殘疾人就業的93個，占總數的58%，繳納殘疾就業保障金的59個，占總數的37%。總體來看，該區分散按比例安排殘疾人就業政策得到了貫徹執行，對于促進殘疾人就業起到了重要的作用。同時，在執行過程中也面臨一些需要解決的問題和值得關注的現象。

(二)按比例就業政策執行過程中的特殊困難

1.情、理、法結合執行政策

1995年甘肅省政府頒布的《甘肅省分散按比例安排殘疾人就業規定》、2002年頒布《甘肅分散按比例安排殘疾人就業辦法》是城關區分散按比例安排殘疾人就業的根本法規依據，是各級殘聯開展實際工作的基礎。在正式法規的指導下，殘疾人分散按比例就業開始進入實施階段。大多數用人單位對于殘疾人就業政策整體的支持有兩個主要原因:其一，殘疾人是一個社會弱勢群體，對于他們幫助，各種類型的社會單位從價值理念上都是表示支持的。其二，因為有法規。對于政府的政策，用人單位有一種對法律的尊重。但是，在具體執行中，用人單位強調的困難成為討價還價的一個手段，但是又不能因此而不執行政策，現實中相當一部分用人單位還是會執行政策的，比如繳納殘疾人就業保障金。

另一方面，殘聯也是依法開展宣傳動員工作的。因為殘聯是政策執行機構，雖然殘聯沒有像其他執法部門那樣強有力，對用人單位有很強制約力，但是法規給了殘聯合法的身份。但法規是一個缺乏強制性的法規，這使得在實際執行過程中，對殘聯來說意味著就業宣傳，主要還是宣傳。不僅僅是法規的宣傳，更是殘疾人就業的宣傳，充分調動用人單位對于殘疾人的同情和理解，使他們而愿意執行政策。按比例安排殘疾人就業政策是一個多方行動者共同努力的過程，包括殘聯、用人單位和殘疾人的互動等過程。實際上它是通過—種很微妙的情理關系來實現的，是以法律法規為依據、融合情理在其中的過程。

2.執行政策過程中存在的主要問題

從上面分析，我們會發現該政策執行的復雜性，因為不能簡單地認為殘聯是執行機構，而用人單位是目標群體，相反雙方都是政策涉及的重要行動者，雙方在互動中影響。1)殘聯的工作難開展;2)用人單位對政策難以落實;3)政策執行中的偏離和變通辦法。

三、完善甘肅省按比例安排殘疾人就業政策執行的建議

(一)健全地方性行政立法，探索落實政策的聯合執法方式

法規是政策執行的基礎。為了提高執行的有效性，必須將政策及時轉化為地方性法規或規章，建立健全制度化的可操作性的地方行政立法，在實施中可以進一步探索政府不同職能部門之間的聯合執法方式，加強各級殘聯作為執行機構的執行力度。

甘肅省應借鑒西安、上海等地做法，由甘肅省或蘭州市政府制定《分散按比例安排殘疾人就業實施辦法》，明確規定由殘聯和勞動、稅務部門聯合執法，加大收繳保障金執法工作強制力度，保障執法措施的貫徹落實。

(二)探索政策執行中非制度化手段的運用及其效果

根據上述對政策執行過程中非制度化手段運用及其效果的分析可以看出，由于殘疾人群體和殘疾人就業自身的特殊性，一定意義上使得執行中情理因素必然存在。在今后這項安置殘疾人就業政策的執行中要合理利用這些可能運用的手段和方式。各級殘聯作為代表殘疾人利益，要堅持倡導幫助殘疾人的社會氛圍，在一切可能的情況下，爭取資源，為殘疾人服務。特別對于安排殘疾人就業，制度化的強制并不一定是最好的方法，至少不是唯一的方法，必須要依靠殘聯和社會各界的幫助與支持做好殘疾人的就業與安置工作。

參考文獻:

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[3]殘疾人就業條例[EB/OL].甘肅省政務網

[4]甘肅省分散按比例安排殘疾人就業辦法[EB/OL]. 甘肅省政務網.

[5]關于做好下崗殘疾職工基本生活保障和再就業工作的通知

[EB/OL].甘肅省政務網