美國礦山安全衛生監察制度淺析

摘要:主要介紹美國礦山尤其是煤礦的安全衛生監察制度。包括四個方面內容，一是監察執法制度依據的主要法律，二是執行監察職責的機構設置，三是主要的監察制度內容程序，四是美國的檢查制度對中國的借鑒意義。這幾個方面內容是緊密相連的，希望通過介紹，基本描述出美國在礦山安全衛生監察領域的主要狀況，為中國相關方面的進步和提高提供有效的借鑒。

關鍵詞:礦山;職業安全衛生;監察

中圖分類號:D912.29文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)30-0054-03

前言

近些年來，我們國家礦山安全衛生現狀整體是進步的，但是重大事故依然頻發，死亡人數居高不下，礦山安全事故仍一直是關系我國安全衛生大局乃至社會穩定的一個重要問題。這其中，礦山安全衛生監察制度的作用是至關重要的。現如今，我國的相關監察制度在設計和執行過程中都還存在一定的漏洞與不足。而在美國，已經形成了較為科學有效的礦山安全衛生制度，本文通過對其監察制度的探析，希望會對我國的礦業監察有相當大的借鑒意義。

一、美國礦山安全衛生立法體系

(一)《1977年聯邦礦山安全與健康法》

早在1891年美國國會通過了第一個有關礦山安全的法案，但是隨后的時間里發生的數次重大煤礦事故促使國會不斷地制定更為嚴格的安全法規。1952年，美國國會頒布了《聯邦煤礦安全法》，1966年又通過的《聯邦金屬和非金屬礦安全法》。但是這兩部法里面的許多規定是勸告性的，強制性條款很少。于是在1969年經國會再次修訂并頒布了《1969年聯邦煤礦健康與安全法》(簡稱《煤礦法》)，新的煤礦法比1952年法前進了一大步。這部法律更全面、更嚴格。煤炭法極大地擴大了聯邦政府對煤礦的執法能力，也建立了更嚴格的健康標準及其特別程序，給予了勞動者更廣泛的保護。1977年國會將《聯邦金屬和非金屬礦安全法》與《煤礦法》合并和修訂，通過了《1977年礦山安全與健康法》(簡稱《礦山法》)。

《1977年聯邦礦山安全與健康法》是美國聯邦政府對全國礦山安全與健康實行監督管理的最高法律，是美國煤礦安全生產的法律基礎。它確立了幾個基本原則:首先，是安全檢查經常化，每個地下煤礦每年必須接受四次安全檢查，露天煤礦則必須接受二次檢查;其次，是事故責任追究制，特別是當出現傷亡事故時，調查人員必須出具報告指明責任，蓄意違反法案的責任者也將被處以罰款或有期徒刑;第三，是安全檢查“突襲制”，任何提前泄露安全檢查信息的人，將會受到1 000美元罰金或6個月監禁的處罰;第四，是連帶責任制，檢查人員出具誤導性的錯誤報告、礦業設備供應者提供不安全設備，都可能被處以罰款或有期徒刑。人們不難發現，這部法案盡管規定最高刑法只有5年，但實際卻很嚴密，尤其考慮到了煤礦可能“應付”安全檢查、檢查人員不負責任以及設備安全性等各種情況。

(二)《聯邦法典》

《聯邦法典》第30卷“礦產資源卷”(1998年)是根據《礦山法》制定的，屬于《礦山法》的執行說明，兩法屬于配套關系。“礦產資源卷”每年可以根據實際需要提出和修訂礦山安全與健康強制性標準，具體由礦山安全與健康監察局修訂出版一次。《聯邦法典》“礦產資源卷”(1998年版)共17章，主要內容包括了官方標志;采礦用品的測試、評價與審批檔案與其他管理要求;教育與培訓;礦山事故、工傷職業病、雇工和生產;金屬與非金屬礦的安全與健康;煤礦的安全與健康;違反《礦山法》的民事懲罰違法分類，以及井工煤礦和露天煤礦的強制性健康標準;粉塵采樣器，井工煤礦和露天煤礦強制性安全標準等內容。

(三)《煤礦安全監察程序》

1995年9月，美國礦山安全與健康管理局制定了《煤礦安全監察程序》。1996年進行了第二次修訂，主要增加了粉塵取樣程序。1997年進行了第三次修訂，增加了高架道路加設護欄程序、頂板錨桿布置等內容。《煤礦安全監察程序》的主要內容是:第一章監察與技術調查程序;第二章不同作業類型的監察和調查;第三章取樣和收集程序;第四章監察傳票和命令;第五章救災程序;第六章相關部門之間的協議[1]。美國礦山安全與健康監察局局長在簽發《煤礦安全監察程序》時強調，該程序是在美國進行煤礦安全與健康監察時所必須遵循的工作指南。

二、美國礦山安全衛生監察機構體系

(一)礦山安全與健康監察局

1910年經國會批準成立了礦業局，隸屬內政部。礦業局主要負責實施礦山安全技術研究計劃和研究制定礦山事故防治措施，并沒有監察權力。1941年，國會授權礦業局監察員可以進入礦山實施監察，礦業局得到部分監察權。1952年，美國國會頒布《聯邦煤礦安全法》，擴大了礦業局一些監察權。1969年的《煤礦法》又擴大了監察員的執法權力，包括每年對煤礦檢查次數，對違法行為處以罰款直至追究刑事責任等。

1973年內政部部長運用行政權力，創建了礦山監察與安全管理局，這是一個與礦業局不同的新的部門機構。礦山監察與安全管理局承擔了以前屬于礦業局的安全與健康方面的強制執行職能，目的是避免礦業局在強制執行礦山安全與健康標準時與其負責的礦物資源開發產生利益沖突。1977年的《礦山法》規定將礦山安全與健康監察職責由內政部轉到勞工部，1978年建立了一個新機構“礦山安全與健康監察局”，由勞工部長助理兼任局長。

礦山監察局分為煤礦安全衛生監察司和金屬、非金屬礦山安全衛生監察司兩大部門。其中，煤礦安全衛生監察司根據全國煤礦分布劃分為11個管理區，設11個地區監察處。每個地區按片劃分，設若干個現場辦公室，全國共65個現場辦公室，按專業分組配備監察員和專業技術人員。金屬、非金屬礦山安全衛生監察司在全國設有6個地區監察處和50個現場辦公室[2]。

地區監察處的主要工作包括事故統計、事故調查、例行監察和提出改進措施等。當煤礦發生事故時，負責與救護隊聯系并組織救援。此外，還幫助煤礦開展現場安全培訓。

美國特別重視煤礦監察體系“獨立性”的建設。地區監察處和現場辦公室分片負責，國家安監員不得與礦場發生任何利益關系。由于這套安全監察體系的檢查人員技術素質高，工資待遇優厚，能夠獨立客觀、科學公正地依法進行監督和檢查，有效地推進了煤礦安全工作。

(二)聯邦礦山安全與健康復審委員會

聯邦礦山安全與健康復審委員會是根據《礦山法》第113節第8款專門成立的。該委員會由5名委員組成，由總統直接任命，是一個獨立機構，不隸屬于勞工部，總部設在華盛頓特區。

聯邦礦山安全與健康復審委員會可對因《礦山法》的執行引起的法律爭議進行行政審理和上訴復審。根據《礦山法》，勞工部負責發布礦山健康與安全方面的法規。礦山安全與健康監察局的監察員通過對礦主發出傳票或命令來強制執行這些法規。委員會只是根據《礦山法》對爭議進行判決，包括確定罰款的適當數目。該委員會既不具有管理采礦業的職能，也不能強制執行《礦山法》。對委員會的決定有不同意見可向美國上訴法院提起上訴。

(三)安全協會

美國的安全協會主要有約瑟夫霍爾姆斯安全協會和霍爾姆斯安全協會(HSA)。約瑟夫霍爾姆斯安全協會由24家國家級采礦組織及相關的工業機構組成。該協會的目的是通過教育和評獎的方式向在危險環境中工作的礦工傳授預防事故的措施及方法。1926年約瑟夫霍爾姆斯安全協會認為有必要成立一個獨立的機構，接管組織分會的工作，這就是霍爾姆斯安全協會。霍爾姆斯安全協會是非贏利性組織，目的是促進來礦業的安全與健康，由聯邦政府、州政府、采礦組織和勞工組織的代表組成。其主要職能是在采礦團體中建立促進工人、他們的家庭成員以及采礦機構其他人員安全與健康的分會。霍爾姆斯安全協會被授權負責分會的組織和教育。總的來講，約瑟夫霍爾姆斯安全協會負責對采礦業中的礦工和采礦公司進行評獎。霍爾姆斯安全協會則主要負責協會的組織和教育活動。

三、美國礦山安全衛生監察程序

(一)監察的準備工作

在到達礦區時，美國礦山安全與健康監察局的人員將通知經營者和礦工雙方即將進行監察或調查事宜。雙方代表將被告知監察或調查的總目標，以便他們能夠決定是否由他們委派需要的專家或技術專家。

具體內容包括:1)審查礦山統一文件，在進行煤礦的監察或調查之前，監察員或專家將審查礦山統一文件和在監察員的證明表上簽名。審查工作必須包括該礦全部已批準的關于改進的申請。從礦山統一文件提供審查信息的人應在證明表上將這次審查形成文件。2)審查受傷事故率和重大事故率以及工作報告，在進行監察工作前，要審查該礦山的受傷事故率和重大事故率。3)設備和供給品每名監察員必須了解需要使用和可以利用的每件設備和供給的物品，以便進行徹底的監察或調查工作。

(二)監察程序

《礦山法》和《煤礦安全監察程序》對監察程序規定細致入微，主要的監察程序內容包括以下幾點:

1.對于井工礦的常規監察，總體上，一個礦的地下部分應在地上設施之前進行監察，應首先檢查工作面，但是，無論露天礦還是井工礦，這不能排除檢查其他地方。在檢查期間，監察員應全面檢查法規要求的所有記錄本，起碼有選擇地同煤礦檢查員一起，每一個工作班檢查一次，至少校查一次工人入礦或出礦。

2.對于露天礦的常規監察，一般來講，露天礦和其有關開采作業應該在任何煤炭處理設施之前進行監察。要求監察員監察如:1)地面控制設計;2)緊急醫療救助計劃;3)礦山法規要求的記錄手冊;4)靠近生產或報廢地下工作面、油氣井、燃料輸送管線和電力輸送線等的生產采區布置圖;5)邊坡;6)排土堆;7)儲煤場。

3.對于地面設施和選煤廠應進行非安全狀況檢查，如:1)煤塵聚集量;2)照明;3)結構完整性;4)甲烷濃度;5)輔助工作;6)噪音。

4.關于新開礦開采煤層之前，煤礦經營者應符合和履行美國《聯邦法典》“礦產資源卷”相關條款。在考察時，監察員應確定礦山經營者全部被告知并了解本手冊和《礦山法》中適用的計劃、方案和程序。

5.對于開采作業開始前的報廢或停產礦問題，當一個礦已被關閉或由經營者聲明停產，在重新開采作業之前，監察員應對整個礦按照美國《聯邦法典》“礦產資源卷”相關條款進行安全與健康監察。有一種例外是已改變礦名或經營者并且該礦實際上沒有關閉或報廢。

6.關于現場監察制度，為各種目的而進行現場監察，包括(但并不僅限于)確定提供安全的監察傳票、通告或以前監察中公布的其他公告;收集額外樣品;監測不包括在礦山法第103條第(t)款中的潛在危險。

7.關于總結會議，監察或調查結束時，要在該煤礦舉行總結會議，討論監察結果，指出存在的違法問題和改進措施。多數情況下，在完成監察/調查后立即在該煤礦舉行總結會議。為會議提供監察筆記。這樣將可以及時討論監察結果，并不會過分延遲處理提出的違規行為。

8.監察員日志，監察員到煤礦進行監察或調查時，必須認真填寫監察員日志(監察或處罰傳票筆錄)，詳細記錄所檢查的區域、當班情況、所發現的問題和處理意見，包括發出限期糾正監察日志和傳票。

9.其他的監察相關規定。依據美國聯邦法典和礦山法的相關條款，在美國煤礦安全監察程序中對監察和調查工作中的一些問題作出了明確的規定，包括對監察員的特殊要求、對阻撓監察工作、對監察員的攻擊或騷擾的處理決定等。

四、美國礦山安全衛生監察制度對中國的借鑒

(一)監察法律體系完整

美國在礦業職業安全衛生領域立法比較完善，體系周密。除了制定礦業基本安全衛生法律外，還制定了一系列相配套的安全規程或實施細則，建立了較完善的法律、法規體系。圍繞煤礦安全衛生，美國先后制定了多部監察方面的法律法規，且相關的要求越來越高。此外，在地方各州政府還根據情況、制定本州的法規，作為補充。正是由于有了全面嚴格的法規，美國的煤礦安全衛生監察才能取得這么好的效果，煤礦安全狀況的成績才會這么優異。

而在我國，雖然經過多年的努力，也逐步建立了以《礦山安全法》，《安全生產法》以及《職業病防治法》為核心的礦業職業安全衛生的法律體系，但是配套法律不健全、具體內容上仍然不夠細致，且現行的《礦山安全法》沒有建立礦山安全監察體制，只是由于當前煤礦安全形勢嚴峻，依據《煤礦安全監察條例》建立了煤礦安全監察體制。而且監察領域存在著一定問題，主要包括有，監察制度設計不科學，監察體系不完善，以及多種監察規定重疊導致監察執行混亂等問題。

(二)監察制度可操作性強

美國的礦業安全衛生監察制度顯著特點是在統一權威基礎上的可操作性強，如《聯邦法典礦山資源卷》就包括了幾乎所有煤礦安全立法應具備的內容，包括:采礦裝備、儀器的檢查、標準、審批;強制性安全規程;安全檔案管理;民事處罰規定;對行業安全法規以國家法律形式出現的保證等等。而具體的監察程序在本文三(二)部分已有闡述，更是詳盡具體，具有可操作性[3]。

我國現行的相關法律如《礦山安全法》，普遍存在著一種原則性強，具體規定簡單粗化的傾向，這就導致了很多規定可操作性差，實際意義不大。因此需要借鑒美國的相應經驗對現有制度進行必要的完善。

(三)監察機構設置科學合理

美國通過立法對煤礦安全監察機構設立和機構與人員的職責有明確的規定，對煤礦安全監察機構和安全監察人員的行為，也通過立法加以規范，這就保證了安全監察機構依法行政和依法監察。且通過本文第二部分的闡述，介紹其設置科學合理，這就意味著其監察不但有法可依有法可據，也能做到高效有力。

近些年來，因為政府機構的改革和變化，我國負責煤礦安全衛生的監察工作的機構多次變化，這就導致了很長時間缺少一個強有力的監察機關。2005年實行的《煤礦安全規程》規定了“國家監察、地方監管、企業負責”的監管體制。但是，這一體制在實際運行中暴露了很多問題，而且其本身不利于第三方監督。比如，垂直設置的國家安全生產監督管理總局和國家煤礦安全監察局實際上是兩塊牌子、一套人馬，有自己監督自己的嫌疑，并且不能真正獨立于地方政府。此外在一些領域的監管中，也存在多部門相互扯皮、爭奪權力、推卸責任的情況。

通過分析美國礦業安全衛生監察制度我們可以得知，美國礦業安全衛生監察制度立法體系嚴密完整，監察的條例權威統一、可操作性強，監察機構設置科學合理、職責明確。同時針對性地指出了我國目前與美國礦業安全衛生監察制度的差距，建議根據我國的具體國情，從以上幾個方面完善我國煤礦安全生產法律體系。

參考文獻:

[1]趙軍，李全明，張興凱，王云海.美國煤礦安全生產法律體系分析及啟示[J].煤礦安全，2008，(8).

[2]夏芙蓉.美國煤礦安全生產法治化及對我國的影響，[J].中共山西省委黨校學報，2007，(8).

[3]張勇，潘素萍.美國煤礦安全生產立法及對我國的啟示[J].華北科技學院學報，2002，(12).