推進(jìn)我國(guó)公務(wù)卡制度改革的思考

“提高政府工作透明度”，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，是黨的十七大報(bào)告對(duì)財(cái)政管理提出的更高要求。作為落實(shí)這一要求之一的公務(wù)卡制度改革，其核心是通過制度、機(jī)制和工具創(chuàng)新，讓公務(wù)支出透明化，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光消費(fèi)，所以建立并推行公務(wù)卡制度非常有必要。它既有利于深化預(yù)算制度改革，又有利于提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理水平，特別是有利于提高公共支出透明度。我國(guó)公務(wù)卡制度改革從2007年開始在中央單位試點(diǎn)以來已初見成效，但也發(fā)現(xiàn)了一些新的問題。筆者根據(jù)從業(yè)多年的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)此談點(diǎn)自己的看法，以饗讀者。

一、我國(guó)公務(wù)卡制度改革的成效及存在的主要問題

(一)公務(wù)卡制度改革的基本情況。我國(guó)公務(wù)卡制度改革試點(diǎn)在2007年從中央單位開始，其總體思路是堅(jiān)持公共財(cái)政改革方向，以公務(wù)卡及電子轉(zhuǎn)賬支付系統(tǒng)為媒介，以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、以現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)為支撐，逐步實(shí)現(xiàn)使用公務(wù)卡辦理公務(wù)支出，最大程度地減少單位現(xiàn)金支付結(jié)算，規(guī)范單位財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控，健全現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。在堅(jiān)持三個(gè)原則的基礎(chǔ)上建立和推行這個(gè)制度。一有利于完善現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度;二有利于加強(qiáng)財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控;三有利于方便預(yù)算單位用款。

截至2009年10月底，中央預(yù)算部門本級(jí)及32個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)啟動(dòng)了公務(wù)卡制度改革試點(diǎn)推廣，公務(wù)卡發(fā)卡量335.76萬張，其中628BIN號(hào)公務(wù)卡286.68萬張。公務(wù)卡制度改革形勢(shì)喜人。

(二)公務(wù)卡制度改革的成效。隨著中央和地方公務(wù)卡制度改革試點(diǎn)全面推進(jìn)，改革成效已逐步顯現(xiàn)。一是豐富和完善了財(cái)政資金支付結(jié)算工具。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政資金一般采取財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付方式進(jìn)行支付結(jié)算，與此同時(shí)現(xiàn)金支付方式也長(zhǎng)期存在。推行公務(wù)卡制度改革，通過引入信用卡結(jié)算方式，可以充分發(fā)揮信用卡現(xiàn)場(chǎng)結(jié)算的優(yōu)勢(shì)，方便預(yù)算單位用款，豐富和完善財(cái)政資金支付結(jié)算工具。二是增強(qiáng)了公務(wù)消費(fèi)支出透明度。通過將公務(wù)卡支持系統(tǒng)和財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)有機(jī)銜接，財(cái)政財(cái)務(wù)部門可以實(shí)時(shí)監(jiān)控公務(wù)卡支付的每一筆公務(wù)消費(fèi)支出，有效解決傳統(tǒng)現(xiàn)金支付存在的信息不對(duì)稱問題，大大增提高了公務(wù)消費(fèi)支出的透明度。三是大幅減少了現(xiàn)金使用量。實(shí)行公務(wù)卡制度改革最直接的目標(biāo)是減少預(yù)算單位現(xiàn)金使用量。隨著改革快速推進(jìn)，預(yù)算單位現(xiàn)金使用量呈大幅減少態(tài)勢(shì)。四是促進(jìn)了刷卡環(huán)境的改善。行政事業(yè)單位帶頭使用信用卡，將在社會(huì)上起到很好的示范作用，有利于逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“現(xiàn)金消費(fèi)”觀念，有力地推動(dòng)各商業(yè)銀行、中國(guó)銀聯(lián)改善刷卡環(huán)境。

(三)公務(wù)卡制度改革存在的主要問題。

1.卡種功能方面問題。有的地方尚未認(rèn)識(shí)到使用銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)信用卡的重要性，還未完全采取銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)信用卡;部分工作人員心存抵觸情緒，辦卡用卡不積極;實(shí)有資金賬戶還款和零余額賬戶還款未實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合;有的代理銀行辦卡手續(xù)比較繁瑣，辦卡效率較低。

2.代理銀行管理機(jī)制問題。目前預(yù)算單位只能選擇零余額賬戶開戶銀行為公務(wù)卡發(fā)卡銀行，還不能跨行發(fā)卡;有的地方對(duì)公務(wù)卡卡面、優(yōu)惠條件等方面的要求太多，銀行難以應(yīng)付，不少銀行甚至一直是成本大于收益運(yùn)行;公務(wù)卡信用額度與普通信用卡額度采取重疊管理方式;有的銀行公務(wù)卡支持系統(tǒng)功能不太完善。

3.公務(wù)卡支付與監(jiān)控機(jī)制問題。不少持卡人不熟悉信用卡業(yè)務(wù);有的單位對(duì)取現(xiàn)約束力不夠;有的單位支付還款流程不規(guī)范;財(cái)政部門和人民銀行目前控制預(yù)算單位現(xiàn)金使用的要求不太明確;部分地方還未建立公務(wù)卡動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，公務(wù)卡刷卡信息還不能實(shí)時(shí)傳遞到財(cái)政財(cái)務(wù)部門。

4.受理環(huán)境方面的問題。POS機(jī)具布設(shè)不足，難以滿足刷卡需要;商戶受理意愿較低;一些涉及公務(wù)支出較多的行業(yè)單位，如火車票售票等尚不能刷卡消費(fèi)。

5.公務(wù)卡風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制問題。主要是信用風(fēng)險(xiǎn)、逾期還款風(fēng)險(xiǎn)等。

二、建立健全我國(guó)公務(wù)卡制度的思考

目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立了公務(wù)卡制度的基本框架。今后，應(yīng)當(dāng)針對(duì)公務(wù)卡制度改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題，采取切實(shí)有效措施，積極將改革向縱深穩(wěn)步推進(jìn)。

(一)規(guī)范卡種選擇。推行公務(wù)卡制度改革，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持強(qiáng)制使用銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)信用卡。銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)信用卡是指按照中國(guó)銀聯(lián)的業(yè)務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)行，卡面帶有“銀聯(lián)”標(biāo)識(shí)，發(fā)卡方標(biāo)識(shí)代碼(BIN號(hào))經(jīng)中國(guó)銀聯(lián)分配或確認(rèn)，以人民幣進(jìn)行交易結(jié)算的銀行卡。強(qiáng)制要求使用銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)卡，一方面因?yàn)楣珓?wù)卡是由行政事業(yè)單位工作人員持有并主要用于公務(wù)消費(fèi)支出的信用卡，其公務(wù)消費(fèi)支付活動(dòng)包含了大量的公務(wù)活動(dòng)信息，很大程度上可以反映出政府活動(dòng)的范圍和方向;另一方面，公務(wù)卡改革作為我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付改革的延伸以及銀行卡產(chǎn)業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在卡種選擇上立足我國(guó)銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展大局，大力支持國(guó)內(nèi)銀行卡品牌創(chuàng)建工作。

(二)健全額度管理機(jī)制。公務(wù)卡額度管理事關(guān)能否滿足持卡人公務(wù)需要，有必要將公務(wù)卡的信用額度與持卡人在同一家銀行辦理的其他信用卡的信用額度分別管理、區(qū)別對(duì)待。目前信用卡額度管理通常采取信用額度重疊的做法，例如持卡人在某一家銀行辦理了兩張信用卡，持卡人信用額度為兩張信用卡中最高額度的那一張，而不是兩張信用卡額度之和。考慮到公務(wù)卡公務(wù)消費(fèi)支出具有一定的剛性要求，若按照信用卡額度通常管理方式，一旦在公務(wù)消費(fèi)之前，個(gè)人使用其他信用卡辦理了信用消費(fèi)，將直接導(dǎo)致公務(wù)卡無法滿足公務(wù)消費(fèi)支出需要。因此，公務(wù)卡信用額度與普通信用卡額度應(yīng)分別管理，并由財(cái)政部和中國(guó)人民銀行用制度規(guī)范，以更好地滿足公務(wù)消費(fèi)支出需要。

(三)健全代理銀行管理機(jī)制。預(yù)算單位選擇公務(wù)卡的發(fā)卡銀行，應(yīng)當(dāng)結(jié)合財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的要求自主選擇確定。在公務(wù)卡制度改革試點(diǎn)階段，要求發(fā)卡銀行與預(yù)算單位零余額賬戶的開戶行保持一致，這符合試點(diǎn)階段的特點(diǎn)，但是隨著公務(wù)卡制度改革深入發(fā)展，為充分體現(xiàn)商業(yè)銀行公平競(jìng)爭(zhēng)和預(yù)算單位自主自愿的原則，發(fā)卡銀行與預(yù)算單位零余額賬戶開戶行可為不同銀行。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)著力解決好兩個(gè)問題:一是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持由發(fā)卡銀行為預(yù)算單位提供公務(wù)卡支持系統(tǒng);二是財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)能接收發(fā)卡銀行與零余額賬戶開戶銀行的信息，并將二者鏈接后進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

推行公務(wù)卡制度改革，在遵循市場(chǎng)原則的基礎(chǔ)上，適當(dāng)兼顧代理銀行的成本收益。公務(wù)卡能夠拓展代理銀行的業(yè)務(wù)，給代理銀行帶來安全、穩(wěn)定的收益，這也是驅(qū)動(dòng)代理銀行、中國(guó)銀聯(lián)等有關(guān)方面積極投入公務(wù)卡制度改革的經(jīng)濟(jì)利益原因。但是，由于銀行卡業(yè)務(wù)的特殊性，商業(yè)銀行初期投入較大，成本回收較慢，所以在公務(wù)卡制度改革初期，一般是成本大于收益運(yùn)行。要處理好代理銀行公務(wù)卡業(yè)務(wù)的成本收益問題，應(yīng)當(dāng)明確兩項(xiàng)政策措施:一是代理銀行對(duì)持卡人的讓利。公務(wù)卡對(duì)預(yù)算單位工作人員而言，是一項(xiàng)需要強(qiáng)制辦理、強(qiáng)制消費(fèi)的政策規(guī)定，沒有可選擇性，如果持卡人還要為此支付公務(wù)卡年費(fèi)等，那就不合理了。因此，代理銀行在獲得安全、穩(wěn)定收益的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)給公務(wù)卡提供一定的優(yōu)惠條件，支持和鼓勵(lì)持卡人使用公務(wù)卡消費(fèi)。二是適當(dāng)彌補(bǔ)代理銀行成本。由于代理銀行在改革初期一般是成本大于收益運(yùn)行，財(cái)政部門在此期間，應(yīng)比照給予零余額賬戶代理銀行的標(biāo)準(zhǔn)，支付給發(fā)卡銀行一定的手續(xù)費(fèi)，同時(shí)研究制定相關(guān)財(cái)稅支持政策，鼓勵(lì)各商業(yè)銀行積極參與改革。

(四)科學(xué)設(shè)定支付范圍。公務(wù)卡的支付范圍主要包括差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)和一定限額以下的零星購(gòu)買支出等。應(yīng)從制度上明確公務(wù)卡結(jié)算的范圍和目錄，使公務(wù)卡制度針對(duì)性更強(qiáng)，更易于預(yù)算單位操作執(zhí)行。

(五)健全支付監(jiān)控機(jī)制。推行公務(wù)卡制度改革，應(yīng)滿足財(cái)務(wù)監(jiān)督和財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控需要。具體來說，代理銀行工作努力的方向:一是保證信息傳遞的實(shí)時(shí)性。代理銀行通過單位零余額賬戶將資金劃入公務(wù)卡賬戶的同時(shí)，應(yīng)實(shí)時(shí)向財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)反饋信息。二是保證信息傳遞的全面性。代理銀行反饋的監(jiān)控信息，不僅要包括零余額賬戶向公務(wù)卡的劃款信息，還要包括該筆報(bào)銷業(yè)務(wù)所對(duì)應(yīng)的公務(wù)卡向商戶付款的明細(xì)支付信息。三是保證信息傳遞的準(zhǔn)確性。代理銀行零余額賬戶支付信息和公務(wù)卡公務(wù)消費(fèi)信息應(yīng)準(zhǔn)確鏈接，確保財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控需要。

(六)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。推行公務(wù)卡制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行等多方面，并受相關(guān)政策、受理環(huán)境、用卡觀念等諸多因素影響。在推進(jìn)改革過程中，財(cái)政部門應(yīng)注重加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。一是加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、人民銀行等部門的溝通協(xié)調(diào)，共同創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，形成推動(dòng)合力;二是加強(qiáng)與預(yù)算單位密切溝通協(xié)調(diào)，取得預(yù)算單位的配合和理解;三是加強(qiáng)與各代理銀行溝通協(xié)調(diào)，指導(dǎo)代理銀行按照公務(wù)卡制度做好公務(wù)卡相關(guān)服務(wù)和技術(shù)支持工作，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)代理銀行辦理公務(wù)卡業(yè)務(wù)的管理與監(jiān)督。

(七)健全市場(chǎng)受理機(jī)制。公務(wù)卡受理環(huán)境是制約公務(wù)卡制度改革深化的關(guān)鍵因素。應(yīng)加快銀行卡受理市場(chǎng)建設(shè)，為公務(wù)卡的使用創(chuàng)造順暢、便捷的條件。一是在確定預(yù)算單位出差、會(huì)議定點(diǎn)管理單位和其他定點(diǎn)單位(如飛機(jī)票、火車票代售點(diǎn))時(shí)，將具備受理銀行卡作為必需條件之一;二是研究對(duì)特約商戶的財(cái)稅支持政策，對(duì)受理公務(wù)卡的定點(diǎn)商戶給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，采取激勵(lì)措施提高商戶受理意愿;三是中國(guó)銀聯(lián)和各代理銀行要進(jìn)一步加大POS機(jī)具布設(shè)的數(shù)量和密度，特別是要加大民航、鐵路、酒店及市縣的布設(shè)力度。

(八)健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，高度重視公務(wù)卡風(fēng)險(xiǎn)防范工作。一是財(cái)政部門、人民銀行、中國(guó)銀聯(lián)等方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)改革進(jìn)展情況，不斷完善政策制度，采取積極措施控制公務(wù)卡風(fēng)險(xiǎn)，特別是公務(wù)卡改革向基層預(yù)算單位及市縣推進(jìn)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)降低授信額度，適當(dāng)縮小辦卡的人員范圍，以防范風(fēng)險(xiǎn)。二是各代理銀行應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控管理，完善公務(wù)卡支持系統(tǒng)，為公務(wù)卡制度改革提供安全、高效的支付環(huán)境;同時(shí)，應(yīng)密切跟蹤公務(wù)卡消費(fèi)還款情況，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)出現(xiàn)的問題及時(shí)與有關(guān)方面協(xié)調(diào)解決。三是持卡人應(yīng)當(dāng)牢固樹立安全意識(shí)，堅(jiān)持規(guī)范用卡，及時(shí)報(bào)銷還款，妥善保管卡片及密碼，切實(shí)履行好自身職責(zé)，避免出現(xiàn)“不良信用記錄”問題。

建設(shè)現(xiàn)代公共財(cái)政管理體系，是我國(guó)財(cái)政改革的目標(biāo)取向，公務(wù)卡制度是邁向這一目標(biāo)的有效措施。通過深化改革、完善機(jī)制、健全制度，我國(guó)力爭(zhēng)在較短的時(shí)間內(nèi)建立“使用方便、操作規(guī)范、信息透明、監(jiān)控有力”的公務(wù)卡制度和公務(wù)消費(fèi)支出監(jiān)控機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理水平邁上新臺(tái)階。

(作者單位:江西財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際學(xué)院)