國家審計在財政轉移支付制度改革中的重要作用

一、充分認識當前我國財政轉移支付制度現狀和轉移支付審計面臨的機遇和挑戰

針對目前財政轉移支付中存在的主要問題，審計機關通過開展轉移支付審計，提出意見和建議，促進轉移支付制度的不斷完善，并為最終形成規范化的轉移支付制度發揮積極作用。與財政轉移支付制度發展的現狀相對應，轉移支付審計工作也面臨著機遇和挑戰。

(一)機遇主要表現在:

1.轉移支付審計是審計工作發展的新要求。在審計署發布的《2008至2012年審計工作發展規劃》中，明確提出中央轉移支付審計是財政審計中的一項重要內容，其目標是“注重從完善中央轉移支付體制、機制方面研究和揭示問題，促進提高一般性轉移支付規模和比例，規范專項轉移支付管理，提高資金使用效益，推動建立統一、規范、透明的轉移支付制度?！蔽迥暌巹澲该髁宿D移支付審計前進的方向，對其工作提出了新的思路和要求。

2.轉移支付審計是確保轉移支付資金規范、高效的重要手段。近年來，在全國各級審計機關開展的轉移支付審計中，均從轉移支付資金的真實、合法、效益性出發，把資金的管理、使用情況作為一項重點審計內容，把維護轉移支付資金的安全和提高轉移支付資金的使用效益作為重要審計目標，在實際工作中取得了較好效果。通過被審計單位對審計發現擠占挪用、截留滯留、損失浪費等問題的整改糾正，促進轉移支付資金的規范管理和合規、高效使用。

3.轉移支付審計是建立健全轉移支付體系的客觀需要。實現公共財政建設的目標，即基本公共服務均等化，關鍵在于必須建立健全規范的轉移支付體系。在目前轉移支付體系不健全、制度不完善、資金管理還不規范的情況下，充分發揮審計監督在轉移支付制度建設和規范化管理方面的作用顯得尤為重要。轉移支付審計的目標就是要通過履行審計監督職責為建立健全我國的轉移支付體系提供服務，促進我國轉移支付制度正常、有序和高效的運轉。

(二)面對的挑戰主要有:

1.轉移支付制度法律法規滯后，缺少應有的審計基礎。我國目前尚沒有涉及政府間轉移支付制度的法律，預算法等法律中也無相關內容。這使得現行的轉移支付缺乏專門的法律依據，大部分轉移支付所依據的僅僅是一些部門規章，法律層次不高，缺乏法律的權威性和統一性。這種狀況直接造成財政轉移支付制度應有的穩定性和連續性差，也造成轉移支付審計因缺乏法律依據而失去參照系。

2.轉移支付工作的復雜性，對審計工作提出了較高要求。財政轉移支付的形式主要有一般性轉移支付和專項轉移支付等。目前情況下，一般性轉移支付不指定特定用途，以根據因素法計算確定的各地區的標準財政收入和標準財政支出之間的差額作為分配依據，測算環節復雜，需全面考慮各項因素;相對一般性轉移支付而言，專項轉移支付指定特定用途，一般由財政部門及相關業務主管部門共同確定分配，財政部門管資金，相關業務主管部門管項目。其主要特點是種類多、涉及面廣、程序多變、資金鏈條長等，如有的涵蓋了所有的支出科目、有的多頭管理、有的經過逐級申報和層層審核確定、有的從上級部門的部門預算中安排補助下級支出、有的由中央部門分配至最基層的村組織使用等。工作的復雜性要求轉移支付審計不僅要監督現有政策法規的執行落實情況，更要研究政策法規的科學性、合理性和操作性。

二、審計應在財政轉移支付制度改革中發揮積極作用

黨的十七大報告指出，要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。這為財政轉移支付制度改革指明了方向。但同時也要認識到改革的艱巨性和復雜性，畢竟改革是一項系統且龐大的工程，需要政府各部門共同努力，經過相當長時期的不斷改進和完善。在新形勢下，作為轉移支付資金有效運用不可缺少的制度保證，轉移支付審計必須成為轉移支付體系的重要環節和組成部分。面對繁雜、緊迫的工作，國家審計大有可為，必將發揮其重要作用。

(一)轉移支付審計有利于促進轉移支付體系的立法工作和制度建設。通過轉移支付審計，揭示財政轉移支付在制度建設、資金管理及分配等環節存在的問題，從制度、體制、機制上找出存在問題的原因，并提出解決問題的對策和建議，從而促使有關部門盡快出臺《財政轉移支付法》等法律，并輔之以相關的法規、規章和制度，把財政轉移支付納入法制化、規范化、程序化和透明化的軌道，為完善轉移支付體系打好法律基礎。通過法律、法規、部門規章等多層次的法律形式，把轉移支付制度的目標、原則、資金來源、法定形式、核算標準、分配方法、監督及法律責任等內容予以明確，可以進一步增強財政轉移支付制度的法律效力，使財政轉移支付的各個環節都有法可依，保證財政轉移支付的權威性和穩定性，也有利于減少人為因素的干擾和影響。也只有這樣，才能夠解決轉移支付審計工作的發展和立法進程不一致的矛盾，保證轉移支付制度的正常運行。

(二)轉移支付審計有利于促進轉移支付結構的優化。目前，世界上大多數國家都采用兩種財政轉移支付形式，即均等化的一般性轉移支付和專項轉移支付，并且以前者為主，后者為輔。而我國的轉移支付形式種類多，有體制性轉移支付(主要是稅收返還)、財力性轉移支付(含一般性轉移支付和結算補助等)和專項轉移支付等幾種，真正屬于均等化轉移支付形式的實際上只有一般性轉移支付，其所占比重很小，而專項轉移支付所占比重很大。如2005年，中央轉移支付資金中一般性轉移支付為1 120億元，僅占整個中央轉移支付的9.8%，而專項轉移支付總量達3 517億元，占整個中央轉移支付的31%。專項轉移支付實際已成為各級地方財政的重要財力來源之一，此種財政轉移支付結構模式削弱了公共服務的均等化，與公共財政建設的發展目標存在一定差距。因此，通過轉移支付審計，在全面摸清上級補助地方支出的規模種類和結構的基礎上，從宏觀層面上對轉移支付制度設計、轉移支付種類及規模的確定、中央與地方就轉移支付所涉及的事權與財權劃分等情況進行分析，促進以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付相補充的復合型財政轉移支付制度的早日建立，從而促進城鄉之間和地區之間的經濟社會均衡發展，最終促使國家財政收支逐步趨于均等化。

(三)轉移支付審計有利于促進轉移支付資金分配的規范化和透明化。轉移支付資金的分配是整個財政轉移支付中的一個關鍵且重要的環節，資金分配的規范性、公平性和透明度一直是社會關注的焦點。但從目前現狀來看，我國的財政轉移支付資金的分配不夠科學，公開性和透明度不足。主要表現在:項目設置不合理，部分專項資金內容相近或交叉重復、多頭審批安排，不利于專項資金的統籌管理;滾動項目庫及制度建設等資金分配的基礎性工作比較滯后，滾動項目庫尚未完全建立，有的專項資金未制定相關的資金管理辦法，或資金管理辦法未公開，造成資金分配無明確標準和依據，透明度不高，隨意性很大，影響專項資金的管理使用;財力性轉移支付尚未建立一套科學而完善的計算公式和測算辦法等。資金分配中的這些不規范現象，助長了不正之風的泛濫蔓延，也容易導致腐敗現象的產生。因此，審計機關在對財政轉移支付進行審計時，應將轉移支付資金的分配環節作為審計內容的重中之重。通過檢查資金的分配是否有一套能體現公開、公正、透明的標準和操作程序，專項資金項目的設置是否符合整個經濟社會建設和發展的需要、是否體現政府間事權財權劃分等情況，促進項目科學設置、資金合理分配，從而杜絕不正之風滋生的現象。

(四)轉移支付審計有利于促進地方財政預算編報的完整性。2006年，國家審計署原審計長李金華在向十屆全國人大常委會第22次會議作《關于2005年度中央預算執行的審計工作報告》時指出:2005年，審計調查的20個省(區、市)本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3 444.27億元，僅為中央實際補助7 733.65億元的44.5%。由于年初預算編報不完整，致使預算執行結果與年初預算出入較大，未編入預算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監督。其實，地方財政在預算編制中未反映財力性轉移支付、專項轉移支付等上級補助收入數額，是近年來地方各級財政預算編報的一個普遍現象，也導致了這部分資金實際上成為地方預算執行審計監督的“盲區”。因此，將上級財政補助資金納入本級預算執行審計范圍，實現對轉移支付資金全方位、多層次、全過程的監督，是全國各級審計機關近期的一項重要工作任務。通過審計，揭露轉移支付資金未納入地方財政預算編制，導致預算缺乏約束等普遍性問題，促進地方財政預算完整編報，并接受同級地方人大的監督。

(五)轉移支付審計有利于提高資金使用效益，促進轉移支付資金績效評價體系的建立。切實發揮轉移支付資金的使用效益，應是設立財政轉移支付的出發點和落腳點，也是轉移支付審計的最高目標。但是，由于轉移支付項目設置論證不足、項目資金分配零星分散、資金鏈條長、資金管理不符合規定及監督不到位等原因，轉移支付資金未能發揮其應有效益或資金損失浪費的現象時有發生。因此，轉移支付審計應在轉移支付資金真實性、合法性審計的基礎上，突出資金的效益性審計，促進提高資金的使用效益。在審計中，可結合目前審計機關正在推行開展的效益審計，選擇一些規模較大、影響力較大的專項轉移支付資金，圍繞資金分配、撥付、管理及使用等各個環節，將整個流程所涉及到的相關單位均納入審計或審計調查對象范圍之列，采取適當的方法，對有關轉移支付資金使用的真實性、合法性及其經濟效益和社會效益情況進行全方位的評價或評估，初步建立起一套科學合理的轉移支付資金的效益評價和考核指標，并推動規范化轉移支付資金績效評價體系的建立和完善。

綜上所述，作為國家審計機關，一方面，我們要發揮審計的防護性作用，從審計監督的角度出發，努力確保財政轉移支付工作按現有制度穩步開展，充分發揮財政轉移支付制度的現實作用;另一方面，我們要發揮審計的促進性作用，在審計中深入研究所發現的問題，微觀入手、宏觀著眼，結合實際提出有針對性和可操作性的意見和建議，為建立健全我國的財政轉移支付制度發揮積極的促進作用。(作者單位:南昌市審計局)