美國施壓“雙面膠”

是否把中國列為“匯率操縱國”?這個政治含義遠大于技術指標的問題，將美國財政部推入國內政治壓力和中美關系夾縫之中

《財經》記者 王宇 劉瀘

中美建交30多年來，人民幣匯率問題從未像現在這樣成為雙方論戰的焦點。

3月15日，130名議員致信美國財政部長蓋特納(Timothy Geithner)與商務部長駱家輝(Gary Locke)，要求解決中國“操縱匯率”問題。次日，參議院一個跨黨派小組草擬議案，要求奧巴馬政府就人民幣問題向中國施加更大壓力。

中美之間在匯率問題上的爭執，牽動中國出口和美國就業的真金白銀，關乎中國美元資產和美國在華直接投資的實際價值，更攸關中國匯率改革的主導地位。中國現代國際關系研究院美國問題研究所所長袁鵬對《財經》記者說，如果美國財政部將中國列為“匯率操縱國”，對中美關系的影響將是“傷筋動骨”的。

根據《1988年綜合貿易和競爭力法案》，美國財政部須每年兩次向國會提交報告，其中涉及判定美國的主要貿易伙伴是否為“匯率操縱國”。自1994年起，財政部均未將中國列入該名單。

“平常年份也罷了，但美國剛經歷金融危機，如今要面對高額赤字和高失業率，再加上中期選舉在即，因而人民幣匯率問題就卷土重來了。”美國商務部經濟分析局咨詢委員會成員、哈佛大學肯尼迪政府管理學院教授弗蘭克爾(Jeffrey Frankel)對《財經》記者說。

雖然做出是不是“匯率操縱國”判定的是財政部，而據此展開相關具體工作則需要商務部的配合。因此，在財政部定于4月15日提交報告的日期臨近之際，國會山的議員們向財政部和商務部共同施壓。

何為匯率操縱國

布雷頓森林體系崩潰后，國際金融體系尚未建立有效秩序。實行盯住美元匯率政策的經濟體，動用其外匯儲備以穩定本幣匯率司空見慣。那么，“匯率操縱國”一詞如何理解?

即使在美國政界，如何界定操縱匯率也不清晰。在英文里，操縱(manipulation)源于拉丁詞根“手”(hand)，因此采取盯住匯率政策的國家，非放任自流而采取積極手段干預外匯市場的行為就是“操縱”。僅從字面上理解，沒有幾個國家能夠脫掉干系。

然而，國際貨幣基金組織(IMF)的協議條款卻賦予了“操縱”特殊的意義。1977年，IMF成員通過了《關于監督匯率政策的決定》，其中有條款要求所有成員應當“避免操縱匯率或國際貨幣體系，從而避免收支平衡調整或獲得較其他成員不公平的競爭優勢”。

在解釋IMF這項政治性談判的條款時，美國國會的研究人員桑福德(Jonathan Sanford)在研究報告中寫道:“IMF禁止成員國通過操縱貨幣而獲得不公平的貿易地位。”此外，《1988年綜合貿易和競爭力法案》也將矛頭直指“操縱匯率而獲得貿易優勢的國家”。

但是，“操縱這個詞沒有經濟學意義，”弗蘭克爾對《財經》記者說，“很難判斷一個國家做出相關舉動，是否是有獲得貿易優勢的企圖。”

另一方面，“定義‘不公平的貿易地位’，則應表明不公平所指的對象。在中國，人民幣幣值被低估有利于生產者，不利于消費者;而在美國，這就利于消費者，卻不利于生產者，很難一概而論。”南京大學霍普金斯大學中美文化研究中心經濟學教授雷天宇(Jonathan Leightner)對《財經》記者說。

因此，彼得森國際經濟研究所研究員亨寧(C. Randall Henning)在2008年提出，國會應當修改《1988匯率與國際經濟政策協調法》，明晰“操縱匯率”的具體含義。

接受《財經》記者采訪的研究人民幣匯率問題的美國學者普遍表示，考慮到“操縱”這個詞的爭議性，他們更傾向于用人民幣“被低估”的表述。

盡管“人民幣被低估”之說是美國、歐盟以及IMF的一個普遍共識，但在“中國是否操縱匯率從而獲得不公平的貿易地位”這一問題上，則較難做出判斷。在美國商務部采取措施之前，美國必須先解決第一個問題，即財政部得先認定中國是否符合“匯率操縱國”的標準。

2010年3月16日，美國參議員舒默(Charles Schumer)與參議員施塔貝諾(Debbie Stabenow)提出了一個題為《匯率監督改革法案2010》的立法議案。這項旨在“加強貨幣監督”的議案，其中一個內容是要求把《1988年綜合貿易和競爭力法案》中的“匯率操縱”(Exchange Rate Manipulation)改為“匯率錯位”(Exchange Rate Mis alignment)，因為“操縱”需要提供意圖證明，降低了發現的客觀性。

該法案提出，財政部雖然發現一些國家的貨幣幣值被低估，但由于定義“匯率操縱國”的法律標準很高，所以沒有把這些國家列入“黑名單”。鑒于此，該法案要求廢除原有的有關法律條款，代之以一個新的法律框架和更為客觀的新標準，在此基礎上，要求財政部辨別“匯率錯位國”，并對這些國家采取行動。

為何現在發難中國

事實上，美國財政部并非一夜之間發現中國“操縱匯率”——人民幣匯率問題存在于中美關系中良久，只是雙方過去一直低調處理。

2009年1月22日，美國財長蓋特納在自己被提名為財政部長的國會聽證會上就曾說，他認為“中國操縱匯率”。他還表示，在這個問題上未來的財政部將比布什政府時期更為強硬。這番話當時曾引起一片嘩然，而這位新財長很快就放軟話語，息事寧人。

而一年之后，為何關于人民幣匯率的問題集中爆發?

哈佛大學肯尼迪政府學院與國家經濟研究局提交給第44屆經濟政策小組會議的研究報告中提到:“數量經濟學的研究表明:盡管其他經濟變量也很重要，但財政部的裁決(是否操縱匯率)嚴重受到美國雙邊貿易赤字的影響。”

通過分析中美匯率問題的歷史，哈佛大學肯尼迪政府管理學院教授弗蘭克爾對《財經》記者指出，由于在2003前的七年間，中國對美國的貿易盈余并不大，因此無論是媒體還是市場上，在此之前都沒有太多要求人民幣升值的呼聲。但隨著近十年來美國政策制定者和國際經濟研究者越來越關注美國貿易赤字問題，以及中國對美國貿易盈余的持續走高，因而，2003年就成了匯率問題的分水嶺。

2003年9月，時任美國財政部長的斯諾造訪北京，并在隨后的報告中表示要對人民幣匯率問題采取強硬態度，最終要讓中國政府做出人民幣在國際市場上可自由交易的承諾。

不久以后，斯諾在迪拜會議上成功獲得七國集團的支持，聲明要提高匯率的浮動性。在當年10月30日美國財政部提交國會的半年報告中，財政部提出對中國貨幣增強中國在雙邊談判的地位問題表示關切——這是時隔九年之后，財政部再次提到這個問題。

此外，斯諾在國會聽證會上還表示:“在匯率浮動性這一重要的全球議題上，中國正面臨扮演領導角色的一個機會。”

值得注意的是，對于美國財政部來說，一項重要的長期愿景就是促成國際范圍內的浮動匯率。此外，針對實行盯住美元政策的中國，美方則又附加了逐漸開放國際收支的資產項目的訴求。

在國會的壓力和不激怒中國之間，過去幾年美國財政部力求保持著微妙的平衡。卡內基和平基金會高級研究員裴提斯(Michael Pettis)對《財經》記者說:“有些時候，美國政府不想明著說，而是希望中國自己能發生改變。”

然而，金融危機造成的巨額赤字和一度攀至十位數的高失業率，令美國政府如坐針氈，而美國企業及勞工組織也就此問題施加以前所未有的壓力。

同時，即將出爐的財政部半年報告在很大程度上也受國內政治時間表的影響，今年11月拉開帷幕的中期選舉是其中最大的因素——要知道，事關美國經濟民生，兩黨都要在匯率問題上表明姿態。人們或許還記得，2003年底布什政府出臺那份再度關注人民幣匯率問題的財政部半年報告之后，在接下來的2004年美國總統大選中，在野的民主黨就立刻打出“人民幣被低估”的政治牌。

3月15日，130名國會議員在致蓋特納和駱家輝的信中，援引了蓋特納2009年1月在國會聽證會發表的證詞，即“有理由將中國列入匯率操縱國”。

一位不愿意透露姓名的美國商務部人士對《財經》記者表示，“應當注意蓋特納做出上述陳述的具體時間。”他認為，蓋特納當時的表態很有可能只是為了成功通過國會的考核而做出的政治權宜之計，并不代表財政部最終會這么做。“不論是總統大選還是中期選舉，一旦接近選舉，這份半年報在美國國內就會變得十分敏感。”

接下來會怎樣

“雖然做技術性的研究是經濟學家，但最后如何發布則很可能需要經過一個高層的會議討論。”弗蘭克爾告訴《財經》記者:“而且和以往一樣，這份報告很可能延期發布。”

根據參議員舒默與施塔貝諾在3月16日提出的立法議案，如果財政部認定一國貨幣匯率錯位，商務部則需要做出相應措施以抵消該國貿易保護主義的影響。這些措施包括對該國產品征收反補貼稅，以及采取反傾銷手段。

該議案還表示，如果被列入黑名單的國家在財政部做出裁定60天內未采取任何措施，美國將咨詢IMF停止對該國的聯邦政府采購計劃。一年后，美國貿易代表將向世界貿易組織提起訴訟。

此外，還提出即便財政部沒有判定該國匯率錯位，公司法人也可向商務部提出該行為對本公司造成損害。

“許多國會議員都等著財政部半年報的出爐，他們就能隨時根據財政部的裁定展開各項有利于美國企業的立法活動。”裴提斯對《財經》記者說。

而美國經濟學家克魯格曼則擔心，一旦給中國貼上“匯率操縱國”的標簽，美國會面臨中國拋售美元資產的政治風險。因此，他建議美國應當像1971年對德國和日本一樣，對中國征收一項進口關稅，從而促使中國對其匯率重新估值。

與此同時，政界、學界的一些人士也看到了匯率問題上的爭執可能給中美關系帶來的風險，以及施壓會帶來的反作用。《紐約時報》3月17日的社論指出，雙邊渠道中的論戰可能會引發一場貿易戰。美國應該在多邊框架內提出問題、解決問題，因為在多邊場合里“中國就無法扮演一個正義的弱者”，“其報復和威脅手段也就缺乏正當性”。該社論還建議美國政府向IMF施壓，要求該組織判定中國操縱匯率，從而將問題上升至WTO層面加以解決。

而英國《經濟學人》近日發表的社論也給美國人這樣的建議:與其在雙邊關系中制造摩擦，美國還不如聯合G20中的經濟大國去說服中國，將人民幣升值作為全球退出戰略的一部分。

無論如何，接下來人民幣可能要面臨來自四面八方的壓力。而當前最直接的作用因素是美國財政部計劃在4月15日出臺的報告。《財經》記者走訪的大部分美國學者對目前的形勢都表示了悲觀。 “我很擔心雙方都逐漸變得非理性，如果匯率問題上發生爭執可要比美國對臺軍售、奧巴馬會見達賴喇嘛等事件嚴重得多。” 裴提斯對《財經》記者說。

處在風暴眼中的美國駐華大使洪博培(Jon Huntsman)此時措辭極為謹慎。在接受《財經》記者的聯合采訪時，洪博培表示:“財政部在很多事情上都遇到壓力，他們對此很有經驗，會在合適的時間說出合適的話。”■

本刊實習記者張寒對此文亦有貢獻