海事部門在沉船沉物強制打撈中的難題和對策

本文主要從我國沉船沉物打撈清除有關法律依據現狀，沉船沉物打撈責任人，強制打撈的實施程序，建立強制打撈費用的承擔機制等幾方面簡要的論述。為做好沉船沉物打撈清除工作，保障船舶航行的安全提供一些建議。

沉船沉物打撈強制打撈是海事部門的行政職權。當沉沒于沿海水域或內河通航水域的船舶、設施及其設備和其他落水物體——沉船沉物對航行、環境保護以及其他相關利益等構成危險，而其所有人、經營人在法定期限內又拒不履行打撈清除義務，海事部門就應當依照職權實施強制打撈清除，以維護水上公共安全和利益。但是由于缺乏此項行政行為的實體和程序法律，加之打撈費用缺乏制度保障，使這項行政執法遭遇很多困難。

我國沉船沉物打撈清除有關法律依據現狀

目前我國還沒有一部完整的關于沉船沉物打撈和清除的法律規范，更沒有行政機關如何依法行政的具體規范性或指導性文件。《打撈沉船管理辦法》是一部關于沉船沉物打撈規定得最早，又較為具體的行政法規，但由于它是在計劃經濟時期制定的，主要基于沉船沉物的再利用，不涉及海事部門如何依法行政。另外：《海上交通安全法》、《海洋環境保護法》、《防治船舶污染內河水域環境管理規定》、《防止船舶污染海域管理條例》、《水污染防治法實施細則》、《關于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》、《內河交通安全管理條例》、《沉船沉物打撈單位資質管理規定》，也沒有以海事部門為主體對沉船沉物打撈以及強制打撈的實體和程序問題做出相關規定。

沉船沉物打撈責任人

根據物權法的精神，沉船所有人和沉船沉物打撈清除責任主體是一致的；同時沉船所有人也是海事行政執法的相對人，以及打撈清除費用承擔的主體。

沉船是船舶經特定事件的轉化形式，沉船所有權是船舶所有權的自然延伸。《海商法》第7條：船舶所有權，是指船舶所有人依法對船舶享有占有、使用、收益和處分的權利。首先沉船所有人是船舶登記所有人。但是，在船舶發生海事導致沉沒后，船舶所有權的變化有：①船舶所有權轉化為沉船所有權，如沉船殘值高于打撈費用，船東會選擇保留其所有權。②船舶所有權消滅，如船舶沉沒于深海不可能被打撈和打撈費用遠高于船貨價值。根據《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》(1957年10月頒布)規定：妨礙船舶航行、航道整治或者工程建筑的沉船，在申請期限以內沒有申請或申明放棄；或者打撈期限屆滿，而沒有完成打撈；以及其他不屬于上述范圍沉船自沉沒之日起一年沒有申請打撈，或者期限已經屆滿而沒有打撈，該沉船所有人將喪失對沉船的所有權而轉歸國家所有。③沉船所有權的轉移，如在保險委付時所有權由船東轉至保險人。船舶所有人、經營人事先已為該船投保并且事后己獲得保險委付，那么實際上該沉船的所有權早已在委付時轉至保險人，而如果保險人從未申請打撈，顯然放棄了沉船所有權。④《海上交通安全法》第四十條規定：“對影響安全航行、航道整治以及有潛在爆炸危險的沉沒物、漂流物，其所有人、經營人應當在主管機關限定的時間內打撈清除。否則，主管機關有權采取措施強制打撈清除，其全部費用由沉物、漂流物之所有人、經營人承擔。《內河交通安全管理條例》第三十六條也有類似規定。

因此，我國現行法律規定的沉船沉物打撈清除的責任主體是：原沉船沉物的所有人、所有權和經營權分離下的經營人，以及其他依法取得沉船所有權的主體，比如保險公司。

強制打撈的實施程序

沉船沉物強制打撈是我國海事法規中行政強制措施的一種。按照我國法律的規定，當沉船沉物打撈責任人未在主管機關規定的期限對沉船沉物進行打撈時，主管機關有權采取措施強制打撈，由此產生的費用由打撈責任人即沉船沉物所有人、經營人承擔。這里所說的主管機關是指負責水上交通安全監督管理工作的海事行政管理部門。從法理上講，強制打撈屬于行政強制中的行政強制執行。它可分為間接強制與直接強制。間接強制是指行政機關通過某種間接的強制手段迫使義務人履行義務或達到與履行義務相同的狀態。它又可分為代履行和執行罰兩種。代履行也稱代執行，是指義務人不履行義務時，該義務可由第三人代為履行，達到與履行義務相同的狀態，由此產生的費用由義務人承擔。從代履行的定義和《海上交通安全法》規定不難看出，海事部門對沉船沉物進行強制打撈實際上是行政強制執行中的代履行。

1、強制打撈的條件

從行政強制執行的條件，不難推論出海事機關強制打撈沉船沉物的條件：沉船沉物打撈責任人逾期沒有履行海事機關要求其在規定期限內打撈沉船沉物的義務；沉船沉物打撈責任人在主觀上故意不打撈沉船沉物，而不是客觀上不能打撈。

只有在同時滿足以上兩個條件時，海事機關才能對沉船沉物實施強制打撈。對于因不可抗力如臺風、水災等因素造成沉船沉物打撈責任人在客觀上無法按期打撈的，海事機關不能實施強制打撈。只有在造成打撈責任人無法打撈的客觀因素消失后，而打撈責任人還不履行打撈義務時，海事機關才可以實施強制打撈。

2、沉船沉物強制打撈清除一般要遵循的程序

海事行政機關向沉船沉物打撈清除責任人發出責令限期打撈清除的通知書。通知書應載明打撈清除責任人的姓名(名稱)，責令打撈清除的事實、理由、依據和打撈清除的期限，告誡責任人逾期不打撈清除應承擔的法律后果。通知書要加蓋海事行政機構的印章。通知書應送達打撈清除責任人并自送達時生效；無法直接送達時可以通過在當地主要媒體公告送達。

制作強制打撈清除決定書。在做出強制打撈清除決定書前，應審查打撈清除期限是否已屆滿，有無存在影響責任人按期打撈清除的不可抗力的情形。在這些事項調查確定無誤后，才可做出強制打撈清除決定書。決定書應載明打撈清除責任人的姓名(名稱)，海事行政機構實施強制打撈清除的事實、理由、依據，擬實施強制打撈清除的時間，以及打撈清除責任人應承擔的責任，并加蓋海事行政機構的印章。通知書應送達打撈清除責任人并自送達時生效；無法直接送達時可以通過在當地主要媒體公告送達。

實施強制打撈清除。通常由海事行政機構委托具有沉船沉物打撈資質的單位實施。可以通告招投標的方式確定施工單位，海事部門通過和該單位簽訂合同，明確費用數額。這些手續成為將來追要打撈費用的依據。打撈清除時，海事行政機構應按國家有關規定發布航行警告(通告)，并派出警戒船到現場指揮、警戒，打撈現場應按規定設置標志。

向打撈清除責任人收取強制打撈清除費用。根據我國現行法律的明確規定，海事行政機構依法對沉船沉物實施強制打撈后，所產生的費用應由打撈清除的責任人，即沉船沉物所有人、經營人承擔。因此，海事行政機構在實施強制打撈清除措施后，有權向沉船沉物所有人、經營人收取強制打撈清除的費用。

沉船所有人應在規定期限內申請發還原物或價值，否則喪失所有權，主管機關可以變賣殘骸，清償費用。

建立強制打撈費用的承擔機制

當船舶沉沒后，如果打撈沉船沉物所需費用高于沉船沉物本身的價值時，沉船所有人、經營人往往從自身利益出發，不愿意對沉船沉物進行打撈，甚至逃之夭夭，導致產生了“無主沉船”的現象。有的船舶所有人鉆國家體制的空子，成立了只有一條船的“單船公司”，一旦船舶沉沒就宣告破產，根本沒有經費打撈沉船沉物。對“無主沉船”的打撈，我國《內河交通安全管理條例》第四十二條明確規定由海事部門打撈。在國家目前還沒有關于打撈沉船沉物的專項經費的情況下，主管機關不得不“自費”對其進行打撈，這樣勢必就影響到主管機關的經費運作，也就影響到主管機關作為行政機關的管理效能。因此可以建立強制打撈費用的承擔機制：

設立沉船沉物打撈基金。解決“無主沉船”打撈經費和船舶所有人、經營人無力支付打撈費用的問題，已成為實踐中海事部門在管理沉船沉物打撈工作中的主要問題，關鍵在實際工作中，主管機關沒有這項打撈基金。為了解決這個問題，國家建立沉船沉物打撈基金是有必要的，可按照“誰受益，誰承擔”的一般原則，建立由船東和貨主共同承擔的沉船沉物打撈基金，以解決打撈經費問題。

可建立船舶強制保險制度，由船舶購買沉船沉物打撈險，一旦船舶沉沒而其所有人、經營人無力支付打撈費用時，由保險公司支付打撈費用。保險公司支付了打撈費用后，可依法向負有責任的第三方索賠。

海事部門依法起訴負有打撈義務的責任主體。索要打撈費用是海事部門的權利，海事部門有權向打撈責任人提起海事訴訟，對于保險公司應支付打撈費用的，一并起訴。對此已經有成功的經驗。

綜上所述，我們要通過完善法律法規，提高執法水平等多種途徑，做好沉船沉物打撈清除工作，保障船舶航行的安全。

(作者單位：滄州海事局)