道德控制: PSC檢查中行政自由裁量權控制新視角

道德控制為港口國監督檢查中行政自由裁量權的控制提供了一個新的視角，不僅可以促進港口國監督的公平、公正和高效，還可以提升檢察官個人行政美德。

“行政自由裁量是法律、法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權力。”在PSC檢查中普遍存在著行政自由裁量權，然而，對于檢查官（PSCO）來說，行政自由裁量權是一柄“雙刃劍”：一方面如果運用合理，有利于保障船舶、港口設施的安全，保護海洋環境，從而維護港口國的利益；另一方面，如果運用不合理，則容易導致檢查官濫用權力，損害船舶、船員以及船東的合法權益，影響當地經濟發展，從而損害港口國利益。在法制已經相對完備的今天，PSC檢查中仍然存在濫用行政自由裁量權的不和諧現象，這表明行政自由裁量權道德控制對于PSC檢查來說，有著極其重要的意義。

道德控制是法律控制的必要補充

法律制度在預防PSC檢查中的不當行為方面發揮著無可替代的作用，但同時也存在著局限性，需要道德控制的補充。

首先，法律控制是以人性惡的假設為前提的。因而，對PSC檢查中的行政自由裁量權總是謀求一種外在的、客觀的保障，總是用一種懷疑的眼光審視檢查官（PSCO），忽視其人性中善的一面，甚至不相信他們的德性，排斥道德控制的意義和作用，從而壓抑了PSC檢查中檢查官的積極性、主動性、創造性等個人主觀能動性的發揮。

其次，法律規范有許許多多覆蓋不到的空間，即使在它的覆蓋范圍之內，也僅僅是提供一個原則性的框架而已。美國聯邦道德法改革委員會在其1989年的一份報告中指出：“法律和規章永遠也不可能把一個有道德的人所應該做的事一件不漏地講述得一清二楚。法律和規章只能設定行為的最低標準。而行為上可能的差異是數不勝數的，根本不可能靠一紙條文來描述和查禁”。國際海事組織（IMO）、國際勞工組織（ILO）等各國際組織、各備忘錄組織以及各個國家制定了各種各樣“完備”的公約、備忘錄、法律制度等，企圖把PSC檢查中所可能遇到的問題都納入其中，通過法律控制予以解決。然而，法律只是提供了PSC檢查的基本標準，我們在實踐中反思，發現再完善的法律制度也不可能窮盡PSC檢查中的一切細節，而只要其在任何一個小的細節上存在著漏洞，就會給檢察官的裁決帶來困擾，也會產生一些不當裁量，從而導致偏離港口國監督檢查宗旨的情況發生。

由此可以看出，法律的功能是有限的。一方面，它所提供的只是最低的、最起碼的職業行為規范，并強制性地要求PSC檢察官在PSC檢查中去共同遵守和執行。對于檢查官在處理各種情況時積極性、主動性和創造性的充分發揮，以及行政自由裁量權為善的一面的充分顯現，卻無法用法律來規范。另一方面，法律往往只是在不法行為構成違法犯罪之后才進行直接制裁，而對于行政自由裁量權的合法但不合理行使所產生的大量不道德行為，至多只能起到一種間接的、外在的威懾作用，不能真正起到事先預防和根本遏制的作用。因此，對于PSC檢查中行政自由裁量權的控制僅從法律方面進行外在的控制是不夠的，還需要從道德方面進行內在的控制作為其必要的補充，才能真正實現海事PSC檢查公正、合理、高效。

道德控制是行政自由裁量權本身的必然要求

行政自由裁量權的存在意味著在法律所未及之范圍內，行政享有某種程度的決定空間，它本身的內在特點決定了其更需要道德的控制。

1、行政自由裁量權是一種倫理性權力

行政自由裁量權作為一種倫理性權力，意味著行政主體必須承擔一定的倫理道德責任，因為它所依據的不僅僅是法律，還有所謂的正當理念、合理標準等。在PSC檢查中，一方面，在目前世界各國對港口國監督日益重視，對檢察官問責越來越嚴厲的情形下，檢察官為了逃避本身責任，防止檢查結果被核查出缺陷，往往采取從嚴判斷與處理；另一方面，考慮到“一旦延遲或滯留執行時有任何不當之處，船舶所有人將進行索賠”，檢察官在做出延遲或滯留船舶決定時又必然會考慮這種后果，而放寬檢查尺度或采取責任較輕的行動代碼。這兩種做法都是行政自由裁量權被濫用的典型表現，檢察官回避了他本應承擔的道德責任。作為檢察官，必須自覺地從道德的層面對自由裁量權進行控制，才能切實肩負起維護船舶、人員安全、保護海洋環境等倫理道德責任。2、行政自由裁量權具有單向性的特點

單向性是指上級可以指揮下級，而下級只能服從而不能反對上級，行政人員在特殊的、具體的行政活動中，無需征得相對方的同意，就可以單方面采取一定的行為方式、手段等來對事件進行自由裁量，同時，也可以在相對方不履行義務時，強制其履行義務。這在海事檢查中表現尤為明顯，檢察官選擇檢查目標船舶、檢查、缺陷判斷和采取糾正措施時都是單向的，甚至在處理出現不公正情況時，船舶及船東在目前的法律體系下也很難進行申訴，即使申訴成功也無法挽回損失。因而，只有充分發揮道德控制的優勢，從道德的層面上對行政自由裁量權進行控制，才能消除PSC檢查中裁量失當賴以滋生的土壤。

道德控制的實現途徑

PSC檢查中行政自由裁量權的道德控制離不開檢查官的自律，只有依靠其“意志”“良心”和自身內部的道德水平，行政自由裁量權的道德控制才能真正實現。總的來說，道德控制的實現路徑主要包括“內省”和 “慎獨”兩個方面。

1、“內省”

“內省”是對內部心理狀態與過程的自我認識，是古代儒家的一種道德修養方法。孔子最早提出：“內省不疚，夫何憂何懼？”（《論語#8226;顏淵》）明代的王守仁則認為“內省”就是內心“省察克治之功”。作為一名PSC檢查人員，在檢查中應不斷地反省自己在行使自由裁量權時是否遵循了道德原則，是否符合港口國監督的精神，尤其應反省自己在檢查中是否存在角色定位失范，而導致在PSC檢查中濫用自由裁量權，出現檢查不到位或檢查過度的現象。在PSC檢查中，檢查官只能扮演“公共人”的角色，樹立“公共人”角色觀念，自覺信奉國家（港口國）利益至上的信仰，并基于這種信仰而做出自己的行政行為選擇，遵循公正、廉潔、高效的行為準則，追求海事行為的公平與公正，正確運用手中的行政自由裁量權，維護每一個行政相對人的利益，保證船舶及港口設施安全，保護海洋環境。

2、“慎獨”

“慎獨”作為一種崇高的道德品質，指在無人覺察的閑居獨處時，也要保持善的追求與自律，謹慎對待自己的思想和言行，自覺遵循道德要求，保持自我的道德操守，自我節制、自我約束，不做有損道德原則的事情。慎獨既是一種人生修養途徑，也是修養所達到的一種極高境界。對于檢查官來說，慎獨主要應做到慎“隱”、慎“微”。

“隱”是指不聞不睹之處，慎“隱”即“不欺暗室”“不愧屋漏”，在一個人獨居、獨處時，仍能從“隱”處著手，謹慎自律。海事檢查中通常只有兩位檢察官到船檢查，在復查時甚至會只有一位，而在船期間的工作上級機關實際是無法隨時監控的，只能靠自己的自覺來完成。有的檢查官未能做到慎獨，大部分都是抱有一種無人知曉的僥幸心理，認為在別人所不知的幽暗之處，就可以放松自我約束，濫用行政自由裁量權，借以逃避責任甚至謀取私利。因此，在“隱”處實現道德的自我控制，就是要求在港口國檢查中做到有人知與無人知一個樣，有人監督與無人監督一個樣，達到孔子所說的“從心所欲不逾矩”的境界。

“微”是指細微之處，慎“微”即“禁于微”，告誡人們對于細小瑣碎之事要警惕、謹慎，不能馬虎。古人云：“不慮于微，始貽大患；不防于小，終累大德。” PSC檢查中行政自由裁量權的存在，以及常有來自船舶或船舶相關利益方的各種誘惑，為檢查官濫用權力提供了可能，而目前從法律上對檢察官的監管又存在相對真空，所以，作為一名檢查官，能否抗得住誘惑，拒得往腐蝕，關鍵是看能否在微小處嚴于律已，把握住自己，只有做到慎“隱、微”才能真正做到“慎獨”，在PSC檢查中時刻提醒自己合理運用行政自由裁量權，才能避免海事檢查中不當裁量行為的發生，真正實現“讓航運更安全，讓海洋更清潔”的宗旨。

道德控制的意義

在PSC檢查中，行政自由裁量權道德控制不僅是法律控制的有效補充，更是對法律控制的超越。通過對PSC檢查中行政自由裁量權的道德控制，可以更好地體現港口國監督宗旨，維護港口的利益與安全。尤其對于地處我國海運南北航線要沖的舟山來說，外海船舶一直很多，舟山群島海域及相關港口、港區船舶密集；近日國家發改委在《長江三角洲地區區域規劃》中又將舟山定位為“沿海港口城市”，劃入沿灣（杭州灣）發展帶，大力發展海運、船舶修造、港口加工與海洋生物科技等，隨著舟山海洋經濟的飛速發展，船舶安全及海洋、港口安全已經成為社會關注的焦點。同時，作為我國最大的海洋漁場，舟山海洋生物鏈極其脆弱，由于各種因素包括船舶的影響，使舟山漁場環境日趨惡化，防污染形勢非常嚴峻。因此，加強舟山港PSC檢查中行政自由裁量權的道德控制，不僅可以保障船舶安全、保護海洋環境、維護港口國的利益以及提升檢查官的行政水平、行政美德，實現行政正義；還可以塑造外向型港口形象，為舟山海洋經濟發展提供重要保證。

（作者單位：浙江國際海運職業技術學院）