中國(guó)區(qū)域金融發(fā)展差異的財(cái)政因素研究

摘要:本文從各區(qū)域財(cái)政能力與金融能力變動(dòng)的對(duì)比入手，證實(shí)了我國(guó)各區(qū)域均存在“強(qiáng)金融，弱財(cái)政”現(xiàn)象。用財(cái)政壓力指標(biāo)替換財(cái)政能力指標(biāo)，詳細(xì)論證了區(qū)域財(cái)政壓力增長(zhǎng)率與區(qū)域FIR增長(zhǎng)率之間存在的反向變動(dòng)關(guān)系。最終說明了區(qū)域財(cái)政壓力差異性造成地方政府干預(yù)金融資源市場(chǎng)化配置的激勵(lì)不同，并最終導(dǎo)致區(qū)域金融發(fā)展速度差別這樣一個(gè)連鎖反應(yīng)的存在。

關(guān)鍵詞:財(cái)政壓力;地方政府干預(yù);區(qū)域金融發(fā)展差異

中圖分類號(hào):F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-9031(2010)09-0004-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.09.01

一、引言

長(zhǎng)久以來，區(qū)域金融發(fā)展差異問題一直是引人關(guān)注的。國(guó)內(nèi)關(guān)于區(qū)域金融發(fā)展差異產(chǎn)生原因的分析視角十分廣泛，從各個(gè)不同方面得出了諸多有益的結(jié)論，但將財(cái)政與地方政府干預(yù)因素結(jié)合起來分析區(qū)域金融發(fā)展差異問題的文獻(xiàn)卻十分有限。本文正是試圖從各區(qū)域財(cái)政能力入手，以論證我國(guó)各個(gè)時(shí)期(縱向)、各大區(qū)域(橫向)的地方財(cái)政壓力差異性造成了地方政府干預(yù)金融的行為激勵(lì)差異，并最終導(dǎo)致各大區(qū)域金融發(fā)展速度的不同這樣一個(gè)連鎖反應(yīng)的存在。

具體而言，從財(cái)政壓力差異到區(qū)域金融發(fā)展速度差異這樣的連鎖反應(yīng)鏈條可以概括為各地區(qū)、各大區(qū)域“財(cái)政壓力不同”，也即是說所選取的表示財(cái)政壓力大小的指標(biāo)——財(cái)政支出/財(cái)政收入這個(gè)比例變動(dòng)情況不同[1]。事實(shí)上，各地區(qū)都存在財(cái)政壓力，只是各地的壓力大小及變動(dòng)情況不一樣。那么，財(cái)政壓力的普遍存在性就使得各地方政府都有通過支配金融資源緩解財(cái)政壓力的動(dòng)機(jī)。但是財(cái)政壓力大小是不同的，即財(cái)政壓力在具有普遍性的同時(shí)，在各地區(qū)、各區(qū)域之間也是有差異性的。壓力大的區(qū)域，政府干預(yù)金融的力度會(huì)更大一些，激勵(lì)較大;相反，財(cái)政壓力小的區(qū)域，政府干預(yù)金融的激勵(lì)和力度都相應(yīng)較小①。因此，由于不同的財(cái)政壓力，各地就會(huì)產(chǎn)生程度不同的地方政府干預(yù)。而地方政府干預(yù)金融，用它們的權(quán)利與意志支配金融資源必定會(huì)使金融資源的配置效率下降，從而抑制區(qū)域金融發(fā)展，即不同程度的金融干預(yù)產(chǎn)生了不同的金融自由發(fā)展的空間，進(jìn)而使得各區(qū)域金融發(fā)展的速度不同，并最終可能導(dǎo)致發(fā)展水平的不同。

本文根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要，將全國(guó)劃分為四大區(qū)域:東部包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、山東、海南等11個(gè)省、市;中部包括山西、江西、安徽、河南、湖南、湖北6省;西部包括廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、西藏、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆12省、市、自治區(qū);東北地區(qū):遼寧、吉林、黑龍江3省[2]。②本文主要運(yùn)用1978—2007年相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，逐步論證上述擬分析路徑的合理性。

二、各區(qū)域“強(qiáng)金融、弱財(cái)政”問題

王紹光、胡鞍鋼(1993)將“國(guó)家能力”定義為國(guó)家(中央政府)將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，包括汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力、強(qiáng)制力[3]。而周立(2004)將國(guó)家汲取社會(huì)資源的能力定義為“國(guó)家汲取力”，包括國(guó)家汲取財(cái)政能力和國(guó)家汲取金融能力[4]。無論是王紹光、胡鞍鋼定義的國(guó)家能力還是周立定義的國(guó)家汲取力都強(qiáng)調(diào)國(guó)家汲取財(cái)政能力是最重要的國(guó)家能力，而國(guó)家汲取財(cái)政能力最主要的兩個(gè)指標(biāo)分別是財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重和中央財(cái)政占國(guó)民收入的比重。其中，前者反映了政府動(dòng)員汲取的社會(huì)資源占總的社會(huì)資源的份額，后者反映了中央政府動(dòng)員汲取的社會(huì)資源占總的社會(huì)資源的份額。依據(jù)周立的觀點(diǎn)，中國(guó)在漸進(jìn)式改革過程中，中央政府汲取財(cái)政的能力是逐漸下降的，那么作為彌補(bǔ)，中央政府必須加強(qiáng)汲取金融的能力，這樣就形成了所謂的“強(qiáng)金融、弱財(cái)政”、金融業(yè)異化為“第二財(cái)政”等問題。需注意的是周立的分析都是從中央政府角度進(jìn)行的，如果將視角轉(zhuǎn)向地方政府，各個(gè)地方(各大區(qū)域)是否也存在這樣“強(qiáng)金融、弱財(cái)政”的問題呢?用各區(qū)域存款和貸款之和/GDP表示區(qū)域金融能力，用財(cái)政收入/GDP表示財(cái)政能力可得到圖1。

由圖1可知，總體而言，從1978年以來，我國(guó)各區(qū)域財(cái)政能力(用右邊坐標(biāo)軸表示)持續(xù)下降，下降幅度在1994、1995年間尤為明顯;而各區(qū)域金融能力(用左邊坐標(biāo)軸表示)卻在這30年間不斷上升。因此，圖1清晰地證明了各地區(qū)“強(qiáng)金融、弱財(cái)政”事實(shí)的存在，即四大區(qū)無一例外的存在財(cái)政汲取能力減弱趨勢(shì)。由于此處各區(qū)域數(shù)據(jù)是由各地區(qū)數(shù)據(jù)匯總而來的，所以也可以間接反映出各地區(qū)財(cái)政汲取能力的衰減。

三、財(cái)政壓力與FIR關(guān)系的分析

為了說明各區(qū)域財(cái)政壓力不同會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)政府對(duì)金融干預(yù)程度不同，并最終導(dǎo)致各區(qū)域金融發(fā)展速度不同，此處選取財(cái)政支出/財(cái)政收入這樣一個(gè)表示各地財(cái)政緊張程度的指標(biāo)來表示地方財(cái)政壓力，而用FIR①表示各地金融發(fā)展程度。進(jìn)而，財(cái)政壓力的增長(zhǎng)率就可以表示財(cái)政緊張程度的波動(dòng)，而FIR增長(zhǎng)率就表示發(fā)展速度。

(一)對(duì)財(cái)政壓力的分析

從歷史上看，我國(guó)的財(cái)政管理體制改革大致可分為三個(gè)階段，即1949—1979年的高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，1980—1994年“分權(quán)讓利”時(shí)期以及1994年至今的“分稅制”改革時(shí)期。也即是說，從新中國(guó)成立以來，我國(guó)共進(jìn)行了兩次大的財(cái)政管理體制改革，分別是70年代末的“分權(quán)讓利”改革和1994年的“分稅制”改革。其中，前者是財(cái)政分權(quán)化的標(biāo)志，而后者則是中央財(cái)政重新加強(qiáng)集權(quán)的標(biāo)志。

1.70年代末開始的“分權(quán)讓利”

中國(guó)的分權(quán)改革總是同經(jīng)濟(jì)改革開放同時(shí)進(jìn)行的。在經(jīng)濟(jì)改革初期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率較低，中央政府面臨緊迫的財(cái)政壓力。決策者認(rèn)為這是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的高度集權(quán)，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)利益?zhèn)€體積極性的激勵(lì)造成的，因此，改革就要放權(quán)。20世紀(jì)70年代末80年代初，中央政府開始逐步推行以包含財(cái)政和行政兩方面的分權(quán)化改革，給地方政府放權(quán)讓利，就此拉開了市場(chǎng)經(jīng)改革背景下的財(cái)政分權(quán)改革的序幕。

在財(cái)政分權(quán)方面，主要由單一的中央政府完全控制財(cái)政預(yù)算分配的制度逐步完善到實(shí)行分成和財(cái)政包干體制。在財(cái)政包干制下要求地方政府將固定數(shù)額或按其收入的固定比例上繳給中央政府，剩下的歸其支配使用，擴(kuò)大了地方政府的財(cái)權(quán)，調(diào)動(dòng)了地方政府理財(cái)?shù)姆e極性。在行政性分權(quán)方面，擴(kuò)大了地方政府的管理權(quán)限，地方工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)等由地方政府根據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行安排。故財(cái)政分權(quán)使地方政府成為其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)剩余的真正索取者，行政性的分權(quán)給地方政府在權(quán)力范圍內(nèi)充分的自主權(quán)。在此情況下，地方財(cái)政應(yīng)該說是真正富了起來，財(cái)政壓力也應(yīng)該相應(yīng)減小了。但中央政府是沒有自己的稅收課征機(jī)構(gòu)的，只能依賴地方政府上交利稅，而地方政府卻總是想方設(shè)法規(guī)避上繳義務(wù)[5]。因而一系列的改革并沒有使得中央政府的財(cái)政能力得到提升，分權(quán)改革的最初目的完全沒有實(shí)現(xiàn)，反而使中央政府財(cái)政收入占GDP的比重下降，我國(guó)的財(cái)政收入與支出分配形成了“弱中央，強(qiáng)地方”的局面。

2.1994年分稅制改革，加強(qiáng)中央財(cái)政集權(quán)

為了解決財(cái)政包干制的問題、扭轉(zhuǎn)“弱中央，強(qiáng)地方”的局面，中央政府從1994年開始實(shí)行的分稅制改革，力爭(zhēng)增加財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重，加強(qiáng)中央集權(quán)。分稅制改革確定了中央稅，使地方稅與中央共享稅;建立國(guó)家稅務(wù)局來征收國(guó)稅，同時(shí)讓地方稅務(wù)局仍舊征收地方稅?？梢姸愔聘母镒钪苯拥哪繕?biāo)就是為了保證中央財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值更高的比例[6]。

分稅制改革的實(shí)施使地方政府獲得的財(cái)政收入下降，但同時(shí)地方政府的事權(quán)卻沒有相應(yīng)地減少，使得地方政府在分稅制改革后支出責(zé)任與收入權(quán)限的不匹配程度擴(kuò)大，普遍面臨過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。財(cái)力的下降使得地方政府財(cái)政更多地采用預(yù)算外收支手段進(jìn)行運(yùn)作。由于銀行信貸與政府支出和投資的高度互補(bǔ)性，該項(xiàng)改革實(shí)際上加大了地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)銀行系統(tǒng)貸款決策與貸款行為的干預(yù)動(dòng)機(jī)和影響力。

圖2是利用1970—2007年各區(qū)域財(cái)政支出/財(cái)政收入數(shù)據(jù)做的財(cái)政壓力變動(dòng)圖。從圖2可看出，實(shí)際數(shù)據(jù)基本可以驗(yàn)證之前的理論分析的結(jié)果，即在“分權(quán)讓利”改革之前，四大區(qū)域的財(cái)政壓力均是波動(dòng)上升的，而70年代末“分權(quán)讓利”使西部區(qū)域財(cái)政壓力有明顯下降;其余各區(qū)相對(duì)于分權(quán)前，財(cái)政壓力增長(zhǎng)趨勢(shì)得到緩解，在分權(quán)后基本保持平穩(wěn)波動(dòng)態(tài)勢(shì)。可以說，70年代末實(shí)行的分權(quán)化改革是有助于緩解各地區(qū)財(cái)政壓力的，而1994年起實(shí)行的分稅制改革明顯的使各區(qū)域財(cái)政壓力均大幅增加。

(二)對(duì)FIR的描述

本文用各區(qū)域存貸和/GDP近似表示FIR，并由1978—2007年的數(shù)據(jù)可得到圖3。

由圖3可看出，1978—2007年，各區(qū)域FIR基本都是上升態(tài)勢(shì)，只在2003年后出現(xiàn)小幅負(fù)增長(zhǎng)。但在此更應(yīng)關(guān)注的是FIR的增長(zhǎng)率和財(cái)政壓力的增長(zhǎng)率。因?yàn)樵诟鲄^(qū)域財(cái)政壓力增大時(shí)，各區(qū)政府才更有動(dòng)機(jī)去干預(yù)金融資源的市場(chǎng)化配置，以彌補(bǔ)財(cái)政能力的下降。而隨著干預(yù)度的加強(qiáng)，影響的應(yīng)是金融發(fā)展的速度，也即是此處的FIR增長(zhǎng)率，而不是FIR(金融發(fā)展程度)本身。

(三)財(cái)政壓力波動(dòng)率與FIR增長(zhǎng)率的分析

由圖4的4幅圖可以看出，總體還是可以說明財(cái)政壓力波動(dòng)率與FIR增長(zhǎng)率之間存在反向變動(dòng)關(guān)系的(波峰、波谷反向變動(dòng)的年份多過同向變動(dòng)年份)。之所以依然存在許多年份同向變動(dòng)的情況，如財(cái)政壓力上升，F(xiàn)IR增長(zhǎng)率也上升的情況，是因?yàn)橛绊慒IR增長(zhǎng)率波動(dòng)的因素非常多，財(cái)政壓力只是其一，即財(cái)政壓力增大(減少)只是對(duì)FIR增長(zhǎng)率減少(增大)起到促進(jìn)作用而非決定作用，最終FIR增長(zhǎng)率向那個(gè)方向波動(dòng)取決于所有作用因素的合力的方向。

由圖4的4幅圖可發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移，出現(xiàn)的同向波動(dòng)情況越來越頻繁。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因可能是由于我國(guó)財(cái)政體制改革和同經(jīng)濟(jì)全方位改革是同時(shí)進(jìn)行的，因此不能忽略銀行系統(tǒng)乃至整個(gè)金融體系的改革。正是金融系統(tǒng)的改革和完善，使得地方政府面臨增大的財(cái)政壓力，即使十分渴望通過干預(yù)金融來緩解尷尬處境，但也是力不從心——金融體系的完善限制了政府干預(yù)的領(lǐng)域和力度。如1994年中央政府開始對(duì)銀行系統(tǒng)進(jìn)行商業(yè)化改革，對(duì)國(guó)有銀行的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)進(jìn)行分離;1995年通過的《商業(yè)銀行法》以法律形式明確了以包括四大國(guó)有銀行在內(nèi)的商業(yè)銀行的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方針，以加強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)控制。隨后銀行體系垂直化的管理體制也逐漸形成，使地方政府對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行信貸干預(yù)的影響力越來越小。諸如此類，當(dāng)某一個(gè)金融領(lǐng)域進(jìn)行改革自我完善之后，政府對(duì)這個(gè)領(lǐng)域的干預(yù)力度就會(huì)相應(yīng)減弱，但是在失去一片“攫取之土”的控制力的同時(shí)，又會(huì)促使政府去“開發(fā)”另一片陣地，政府絕不會(huì)眼睜睜的任由其財(cái)政和金融汲取力雙雙下降，使自己權(quán)利被架空。雖然地方政府會(huì)千方百計(jì)地找替代品，但隨著整個(gè)金融體制的逐步完善，最終的結(jié)果必定是地方政府對(duì)各個(gè)金融部門的干預(yù)難度會(huì)越來越大。因此，總體而言，政府由于財(cái)政壓力而干預(yù)金融資源市場(chǎng)化配置，影響其發(fā)展的力度會(huì)越來越小。

四、四大區(qū)域財(cái)政壓力差異與其金融發(fā)展速度

本文分析已說明了財(cái)政壓力對(duì)FIR增長(zhǎng)率的反向影響關(guān)系，四大區(qū)域財(cái)政壓力的不同對(duì)區(qū)域金融發(fā)展速度的影響又有何不同?

由表1可發(fā)現(xiàn)，東、中、西部地區(qū)平均財(cái)政壓力增長(zhǎng)率水平相差不大，其FIR增長(zhǎng)率水平也相似，但東北部地區(qū)由于平均財(cái)政壓力增長(zhǎng)率較大，所以其代表金融發(fā)展速度的平均FIR增長(zhǎng)率水平也明顯低于其他三個(gè)區(qū)域。這也進(jìn)一步印證了區(qū)域財(cái)政壓力不同導(dǎo)致區(qū)域金融發(fā)展速度不同的說法，即財(cái)政壓力增長(zhǎng)較快的區(qū)域FIR增速較緩，金融發(fā)展速度的不同最終又會(huì)導(dǎo)致金融發(fā)展程度的不同。

五、結(jié)論和政策建議

首先，本文通過各區(qū)域存貸和/GDP及財(cái)政收入/GDP兩個(gè)指標(biāo)分別表示的區(qū)域金融能力與區(qū)域財(cái)政能力的對(duì)比分析得出我國(guó)的四大區(qū)域均存在“強(qiáng)金融，弱財(cái)政”的事實(shí)，即從1978年以來，各區(qū)域財(cái)政能力逐漸減弱而金融能力去不斷增強(qiáng)。

其次，通過對(duì)各區(qū)域財(cái)政壓力(財(cái)政支出/財(cái)政收入)、FIR(存貸和/GDP)的單獨(dú)分析，以及對(duì)這兩者各自波動(dòng)率、增長(zhǎng)率的對(duì)比分析得出兩次財(cái)政稅收改革對(duì)各區(qū)域財(cái)政壓力的影響較顯著:70年代末開始的“分權(quán)讓利”改革使得區(qū)域財(cái)政壓力減小，1994年分稅制改革使區(qū)域財(cái)政壓力顯著增大;各區(qū)域FIR水平從1978年起總體均呈上升態(tài)勢(shì)，而區(qū)域財(cái)政壓力波動(dòng)率與FIR增長(zhǎng)率之間存在一定程度的反向波動(dòng)性，即財(cái)政壓力增長(zhǎng)較快的區(qū)域FIR增速較緩。

最后，在前兩個(gè)結(jié)論基礎(chǔ)上對(duì)各個(gè)區(qū)域之間財(cái)政壓力平均增長(zhǎng)率與FIR平均增長(zhǎng)率之間進(jìn)行比較得出結(jié)論:東北部地區(qū)由于平均財(cái)政壓力增長(zhǎng)率高于其他三個(gè)區(qū)域，導(dǎo)致其金融發(fā)展平均速度低于其他區(qū)域，區(qū)域財(cái)政壓力差異是導(dǎo)致區(qū)域金融發(fā)展差異的重要原因。

基于以上的分析，為了促進(jìn)我國(guó)金融更好更快發(fā)展，縮小區(qū)域間金融發(fā)展差距，筆者認(rèn)為可從以下幾方面進(jìn)行完善。首先，改進(jìn)稅制，根據(jù)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同實(shí)施更多差異化稅收對(duì)待，以平衡各地財(cái)政收入。具體而言，可以重新劃分中央和地方稅務(wù)職權(quán)的范圍，賦予發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)的地方政府及稅務(wù)機(jī)關(guān)更大的稅務(wù)自由度，讓其可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況更有效地規(guī)劃本地區(qū)的稅務(wù)，合理增加地方財(cái)政收入;考慮對(duì)中央稅實(shí)行地區(qū)差異稅率，并結(jié)合其他各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)中、西、東北部經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展，擴(kuò)大這些地區(qū)的整體稅收基礎(chǔ)。其次，加強(qiáng)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、再分配政策力度，重新劃分各地區(qū)政府與中央政府提供公共事務(wù)的范圍并加以法定化，減少中、西、東北部地方政府支出，進(jìn)一步緩解其財(cái)政壓力。第三，進(jìn)一步深化金融體制改革，更加明確清晰地劃分開政銀、銀企關(guān)系，杜絕金融業(yè)為地方政府融資，充當(dāng)?shù)诙?cái)政的現(xiàn)象，給金融發(fā)展更多自由空間。

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Otherness Study on the Financial Factors of Regional Financial Development Differences

——Based on Financial Pressure and Local Government Intervention

MUYu

(School of Economics ，Southwest University for Nationalities，Chengdu 610041，China)

Abstract: By the approach of contrasting the regional fiscal capacity with the financial capacity， this paper confirmed the presence of \"strong fiscal capacity， weak financial capacity\" in all regions of China. By means of the fiscal pressure indices， instead of the fiscal capacity indices， it demonstrated the negative correlation between the Regional Growth Rates of fiscal pressure and the Regional FIR Growth Rate. Ultimately， the difference of regional fiscal pressure resulted in the difference of local government’s intervention in the market oriented allocation of financial resources， thereby leading to， as a chain reaction， the difference in regional financial development rate.

Key words:fiscal pressure;local covernment’s intervention;difference in regional financial development rate