我國銀行業宏觀審慎監管問題研究

摘要:國際金融危機爆發以后，防范系統性風險和維護金融穩定成為監管機構的主要任務，宏觀審慎監管由此備受關注。本文對加強銀行業宏觀審慎監管的必要性進行了闡述，對現有微觀審慎監管體制進行了反思，在此基礎上，結合我國實際提出了建立與宏觀經濟部門的合作關系、調整監管機構內部職責、建立宏觀審慎監管框架、完善系統性風險分析工具方法和培育宏觀視野的監管人才等建議。

關鍵詞:銀行業;宏觀審慎監管;研究

中圖分類號:F832.1 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)09-0055-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.09.12

2008年末國際金融危機爆發以來，國際上公認的一個重要教訓就是監管機構在強化微觀審慎監管要求的同時，忽略了宏觀審慎監管的建設。危機后，如何防范、應對和處置系統性風險成為各國加強金融監管面臨的主要研究課題，也是宏觀審慎監管所強調的內容。

一、問題的提出

所謂宏觀審慎監管，從金融體系整體而非單一機構角度實施的監管，并力圖通過對風險相關性的分析、系統重要性機構的監管來防范和化解系統性風險。而銀行業宏觀審慎監管是指以制度和措施防控銀行業系統性風險，即如何識別和度量銀行業系統性風險，如何防止風險在不同市場和機構之間傳遞，如何實現各類宏觀審慎監管當局之間的協調與信息共享。再從宏觀審慎監管的目的來看，其旨在防范系統性風險。中國人民銀行作為國家宏觀經濟調控部門，負有金融穩定之責，其加強宏觀審慎監管屬法理之中，但“三會”作為微觀監管部門，也要提加強宏觀審慎監管。一個更關鍵的問題在于目前“一行三會”的架構之間的宏觀審慎監管是否能做到互通信息。從銀行業監管角度來看，加強宏觀審慎監管是否會偏廢促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心的監管目標，以及加強銀行業宏觀審慎監管是否會與中國人民銀行及其他監管機構發生職責重疊，如果加強銀行業宏觀審慎監管著實必要，那么它是對付金融危機的應時之需，還是長期之策，銀行業宏觀審慎監管的工具又是什么，以及它監管的重點有哪些?本文將圍繞以上問題展開研究。

二、銀行業宏觀審慎監管的必要性與特征分析

由于我國金融業在綜合經營不深、對國際金融市場參與不深的情況下，銀行業損失較小。雖然避過了金融危機，但并非說明我國的銀行業監管能力超強。受國際金融危機啟發，當前，我國銀行業監管實行宏微觀審慎監管相結合有其必要性，但同時在監管實踐中也面臨著重重障礙。

(一)傳統系統風險理論與現實金融危機比較

傳統的系統風險認識理論認為系統風險的爆發主要由銀行而非其他金融機構引發的，銀行作為存貸方的中介，其資產結構具有存短貸長的特征。因此，它的倒閉能夠引發系統風險，而其他金融機構因自有資金和客戶資金相分離，不具有銀行這樣的地位和作用，它的倒閉不會引發系統風險。但此次金融危機實況表明，正是投資銀行等券商的先行倒閉繼而殃及銀行，在金融危機爆發伊始，與投資銀行、保險公司等其他金融機構相比，商業銀行系統遭受的損失的確較小，但伴隨著危機的發展和影響的深入，以花旗為代表的國際大型銀行也遭受了極大的損失。因此，銀行之外的金融機構也會引發系統風險。

(二)宏觀經濟平穩與銀行業有效監管比較

良好的宏觀經濟環境有利于促進金融穩定與金融業的發展。為此，金融業的機體健康和安全穩健取決于其所置身的宏觀經濟環境。如果宏觀經濟環境不良，宏觀經濟政策缺失，那么金融審慎經營與審慎規制和監管免不了會受到宏觀經濟環境和政策的“綁架”而無法有效貫徹，最終貽害金融和實體經濟自身。反之，銀行業的穩健對金融穩定和宏觀經濟平衡起著重要作用。長期以來，我國金融市場一直是銀行主導型市場，銀行業資產占全部金融資產在90%以上，因此，我國金融風險主要來自銀行系統。經濟增長在很大程度上影響著銀行體系的安全性，也在很大程度上依賴于銀行業的穩健運行。

作為穩健經濟環境的關鍵組成部分，有效的銀行監管與有效的宏觀經濟政策一起構成了金融穩定的關鍵因素。從2008年末至2010年一季度末，為確保中央提出的“保增長、擴內需、調結構”的政策目標的完成，央行實行適度寬松的貨幣政策，人民幣各項貸款2009年新增9.59萬億元，2010年一季度新增2.6萬億元。巨額信貸背后，貸款集中度問題突出，不僅客戶結構，而且期限也高度雷同。在這種情況下，單純的針對個體的微觀審慎監管已經不能完成對風險的全覆蓋，宏觀審慎監管提上日程，即更需關注銀行業金融機構的整體系統性風險。

(三)宏觀審慎監管與微觀審慎監管比較分析

宏觀審慎的誕生填補了宏觀經濟政策(財政政策和貨幣政策)和微觀審慎監管之間的鴻溝。加強銀行業宏觀審慎監管，有助于降低銀行業金融體系的順周期性。作為一種新型的監管模式，其區別于微觀審慎監管主要顯現在不同的監管目標以及由此而采取的不同監管措施上。銀行業宏觀審慎監管的目標在于防范銀行業系統性風險，維護金融體系的整體穩定，防止經濟增長受影響;在監管內容上，銀行業宏觀審慎監管側重在對銀行業金融機構的整體行為以及金融機構之間相互影響力的監管上，同時關注宏觀經濟的不穩定因素;從具體監管對象上看，銀行業宏觀審慎監管更關注銀行和以銀行為主的金融集團的行為，以及金融市場整體趨勢及其與宏觀經濟的相互影響。而基于金融創新使得風險轉移的形式多樣化和金融一體化背景下使商業銀行面臨著無法規避的系統風險，僅僅通過微觀層面的審慎監管還不夠，尚需要宏觀層面的審慎監管。

(四)宏微觀審慎監管與現有體制比較

堅持宏微觀審慎監管有機結合，有助于實現兩者相互促進，增強彼此的監管效果。如對于銀行的信用風險敞口監管，微觀審慎監管措施會關注該銀行信貸資產的集中度和相關放貸政策，而宏觀審慎監管措施則會關注銀行業整體的信貸規模及其與有關資產價格的關系，并據以判斷銀行體系是否正在積累信用風險。而現有體制之困在于:一是多頭監管風險。在傳統的分業經營模式之下，不同金融機構的業務范圍被嚴格限定在特定的領域之內，金融監管采取機構監管的多頭監管模式，單家監管機構容易犯下“只見樹木不見森林”的錯誤。其一，在金融創新的推動下，當形式上不同業務種類的金融機構所提供的金融服務在經濟功能上有相互替代的可能時，機構監管模式就很容易受到金融機構的規避與操縱，無法對金融機構實施有效的監管。其二，可能使得不同監管部門對同一宏觀經濟政策態度不同，進而影響金融監管與宏觀經濟政策的協調結果，不利于協調機制發揮實效[1]。其三，基于多頭監管產生的三家金融監管當局之間的協調與信息共享、監管當局、中央銀行和其他宏觀審慎部門之間的協調與信息共享，仍然限于表面化和形式主義，缺乏實際效果。“三會”曾在央行和財政部缺席情況下召開過兩次監管聯席會議，并以備忘錄的形式表示對金融機構綜合經營應實行“主監管”制度。但這一制度實際未獲央行認可，實際也未真正實行[2]。“三會”之間的聯席會議在召開兩次后也未能持續。二是政策體制風險。我國金融的系統性風險當前主要表現在快速膨脹的資產泡沫，包括高昂的房地產價格，其根源是政策風險。政府作為金融與非金融資產的主要持有者和金融市場的監管者，金融機構仍然是政府所有或受政府控制，監管部門可以直截了當地干預這些機構的內部事務，包括向其派遣管理人員。此外，一些超大規模的金融集團、數量眾多的擔保公司、典當行、小額貸款公司等機構也游離于審慎監管之外，存在一定的系統性風險隱患。

三、加強銀行業宏觀審慎監管的思路與對策

加強宏觀審慎監管賦予了銀行業監管部門新的職能，對銀行業監管部門提出了更高要求。在這一問題上宏觀審慎監管更多應體現為監管理念，而從政策實施操作上，加強宏觀審慎監管應包括幾方面:建立與宏觀經濟部門的合作關系;調整銀行業監管機構內部職責;建立宏觀審慎監管框架;完善系統性風險分析工具方法和培育宏觀視野的監管人才。

(一)建立與宏觀經濟部門及其他監管機構間的良好合作關系

強調宏觀審慎監管的政策理念認為，僅憑微觀層面的努力難以實現金融體系穩定，監管當局有必要從經濟活動、金融市場以及金融機構行為之間相互關聯的角度，加強宏觀經濟管理部門、金融監管各部門之間的協調，這是當前強化宏觀審慎監管的重要方式之一。從前述可知，金融危機擴散的原因之一是監管機構之間、監管部門與宏觀經濟管理部門之間信息不對稱。因為分割式的監管體制和缺乏宏觀協調外部關系容易導致重復監管、“監管真空”和政策相左。然而防范系統性風險，應對處理危機往往又超出了監管部門的能力范圍。就單個的金融監管當局，主要的任務是維護具體的金融機構的穩健經營，其本質屬于微觀審慎的范疇。這些機構雖也涉及一部分宏觀審慎職能，例如逆周期資本金監管制度，以及對金融機構同類組的某些監管政策等，但終究不會有整體圖景。

銀行業監管部門的持續監管也僅是金融安全網的一個有機組成部分，最后貸款人、公共財政部門在處理應對危機中的功能是不可替代的。著眼于系統性風險的防范，必須從完善金融安全網的角度，建立與上述宏觀經濟部門的良好合作關系，以及加強監管部門溝通合作和明確問責制度，對防范系統性風險十分重要。具體而言，一方面銀行業監管部門應與宏觀經濟政策的制定部門建立良好的溝通與協調機制，統一各部門的判斷和認識，降低部門判斷的差異，避免可能導致實行的不同政策在目標上的沖突，如增進監管政策與貨幣政策的協調與配合[3]。在同一金融市場環境條件下，貨幣政策、監管規則的基礎是銀行的穩健經營與銀行業的穩定，決策的著力點在于“市場約束”下的資產價格。因此，需要共同加強對資產價格、金融風險的研判，增進信息溝通和共享，防范系統性金融風險，最終實現整個金融體系穩定的目標。另一方面，不同監管部門在明確各自職責分工基礎上的定期信息交流制度、經常聯系機制及聯席會議機制應繼續貫徹和有效執行，并應進一步加強金融監管部門之間的合作與協調，力求發揮合力，使監管更加及時有效。

此外，銀行業監管部門應具有適當的權力和工具以制約宏觀經濟政策制定者的行為，以保證協調能夠發揮防范系統風險的實效，建議賦與銀行業監管部門參與宏觀經濟政策決策的適當權限。

(二)調整銀行業監管機構內部職責分工與結構

金融危機表明，無論是“雙線多頭”監管，還是“單一主體”監管，都不能防止金融危機的發生，阻止金融危機的傳播，“最優的監管制度”并不存在。在我國現行的銀行監管體制下，明確銀行監管體系內部的審慎監管與業務監管職責分工。銀行業監督管理委員會層面應集中專注于宏觀審慎監管，省級派出機構則應加強業務合規監管，實現宏觀審慎監管與微觀審慎監管的內部協同，分局及監管辦事處專注于微觀審慎監管，應通過調整職責分工以控制銀行體系的整體風險水平，使之與監管資本最低要求相適應。同時，建立符合我國實際的銀行監管論壇等機構，完善監管政策目標的傳導機制，改善銀行監管的微觀基礎。

(三)建立宏觀審慎監管框架

建立宏觀審慎監管體系并不意味著推翻原有的微觀監管框架，而是在傳統的微觀審慎監管仍然需要繼續推行的前提下，宏觀審慎性監管的推進應考慮到整個銀行業金融系統的穩定性。由于銀行業金融機構和金融體系具有內在的順周期性，其重要表現是經濟繁榮時期，銀行增加貸款，促進經濟進一步繁榮;經濟衰退時期，銀行收縮信貸，導致經濟陷入更嚴重的衰退。因此，建立宏觀審慎機制的目的就是要解決目前市場中的順經濟周期的機制，采取適當的逆周期政策、建立適當的逆周期機制，這也將成為未來宏觀審慎監管框架的一個重要組成部分，但應消除這種順周期性以及引入逆周期性的資本緩沖制度框架。資本緩沖制度的設計理念在于通過要求金融機構在經濟條件良好時增加資本，在經濟條件惡化時減少資本，從而以一種逆周期的方式執行資本充足規則。筆者以為，消除順周期性和鞏固銀行資本的建議正是沿著有助于維護金融穩定的正確方向前進。但從宏觀經濟的角度來看，必須避免因強化監管規則而損害經濟的穩定性。正因為如此，確保監管規則的靈活性非常重要，如應參照我國銀行業金融機構的具體條件，靈活把握執行資本充足規則的程序和時機。

同時，監管體制安排的宏觀審慎取向還需要進一步加強和擴充。對單家銀行業金融機構的嚴格監管自然不能松動，但監管者還應投入更多資源用于對各類銀行業金融機構之間關系以及機構與整個金融環境關系的研究上，包括研究銀行的主營業務線是如何連接到更廣泛的信貸媒介過程中、金融系統風險是在哪些領域逐漸聚集而高度集中的等問題。銀行業監管機構應力爭找到用有限的資源“反制”銀行業系統風險積聚的辦法，而在確定階段性監管目標的時候必須現實一些[4]。根據競爭性市場原則，宏觀審慎監管不應追求零失敗目標，應允許無效的金融機構在競爭中退出市場。事實上，在一個動態變化的市場中，不可能期望通過監管完全消除所有的不穩定。

(四)選擇宏觀審慎監管策略、工具及重點

銀行業是一個高負債、高杠桿、高風險的行業，對整個經濟而言，銀行及其提供的金融服務具有公共性質，有較強的外部性。因此，強化宏觀審慎監管是一項需要長期堅持的方略，而不是當前危機期間的短期選擇。宏觀審慎監管應包括宏觀審慎監管工具和宏觀審慎監測，“工具”主要指監管者采取的行動，是一部分或全部微觀審慎監管工具之和，如銀監會新要求商業銀行以備不時之需的及時調整商業發展計劃、資本補充計劃、利潤分配和薪酬計劃。實際上，宏觀審慎監管的核心內容就是豐富和完善金融監管工具。“監測”主要側重于市場分析，包括數據搜集和分析、預警系統及壓力測試等，采用先進的系統性風險方法，這種分析要覆蓋居民、企業、金融機構和政府的信貸及杠桿化情況。考慮到系統性風險中經常出現的多米諾骨牌效應，及時掌握體系內銀行業金融機構之間相互的頭寸比例，特別是大型金融機構和國際金融機構之間的頭寸監管將成為一種宏觀審慎監管的工具。加強宏觀審慎監管，運用宏觀審慎監管工具完善銀行業風險預警機制，改進銀行業風險監測和壓力測試。

在當前形勢下，加強宏觀審慎監管的重點應在于防范金融跨市場、跨領域發展可能潛藏的系統性風險。即關注那些能夠產生系統性風險的集團內部不受監管的實體和不經營業務的控股公司;關注金融體系的結構，包括金融市場本身的結構、融資結構、投資者結構、金融工具結構、市場參與各方的資產負債結構等的脆弱性;關注金融市場的系統性風險，有效防范跨市場風險的傳遞和蔓延，尤其是對于創新金融產品，如理財產品等，要按照“風險可控、成本可算、信息充分披露”要求強化管理，以及要把與地方政府有關的業務全部納入監控范圍內。要進一步加強對大型銀行的并表監管，提高商業銀行的并表管理能力。通過這些措施，實現宏觀審慎監管與微觀審慎監管的有效對接和有機配合，確保銀行業穩健發展。

(五)培育具有宏觀視野的監管人才

在現有的監管制度中引入宏觀審慎監管政策將會帶來一些挑戰。實施全面系統性風險監管要求監管者更專業，具備豐富的金融市場與機構專業知識，具備對市場和機構足夠的認知、精確的分析、處理大量信息的能力，并能對市場上不關聯的信息進行收集與處理。為此，銀行業監管者要樹立宏觀監管意識，不斷提高宏觀政策水平，同時還要具有一定的國際視野。

綜上所述，建立宏觀審慎監管體制是大勢所趨。我國需要順應這種調整趨勢，建立和完善系統性風險應對和防范體系。當然，建立和完善宏觀審慎監管除了需要在上述方面進行充分論證準備，現階段我國的宏觀審慎監管還涉及宏觀經濟金融運行、政策和文化因素。我國既不能過度監管，也要避免監管不足;既不能盲目推進、徒增成本，也要避免放松和遲緩改革。銀行業監管機構以某種形式參與維護金融體系的穩定是不可或缺的，也必將在宏觀審慎監管中扮演重要角色。但這已成為一個不可回避的挑戰。

參考文獻:

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[3]成家軍.宏觀審慎監管:概念、特點與政策框架[J].內蒙古金融研究，2009(7):12.

[4]努特·韋林克.金融監管安排:危機中的教訓[J].中國金融，2009(5):19.

The research on implementing macro prudential regulation of our banking

HUANGHan-xing

(china banking regulatory commission fujian office，Fuzhou 350004，China)

Abstract: Since the start of the international financial crisis， systematic risk control and the financial stability maintenance have become the priority for supervisors， lots of importance was attached to the macro-prudential regulation. In the paper， I present the lessons we have learned from micro-prudential regulation and discuss the necessity that macro-prudential regulation for banking industry should be tighten. At the end of this paper， I make some advises to the supervisor base on the economic condition in China. The suggestions include: working with macro-economical departments， adjusting roles of departments affiliated to the banking supervisor， establishing framework of macro-prudential regulation， improving ways for analyzing the systematic risk and fostering supervisory elites with macro field of vision etc.

Key words:banking industry;macro-prudential regulation; problems; research