拆遷之城

服下農藥甲胺磷15個小時后，2010年10月17日凌晨3時，41歲的湖南省長沙市岳麓區靳江村村民李秋香，于市第四醫院去世。此前一日，她因自家房屋被強拆，前往拆遷指揮部索要補償款未果，憤而在拆遷干部面前服毒。

李秋香是該村第二位因強拆而自殺者。半年前的4月26日，她的鄰居、49歲的趙利舒以同樣方式死亡，服毒前曾在拆遷指揮部抗議并自殘。

5月25日凌晨，在岳麓區灣鎮，56歲的黃建華因不堪壓力，于待拆遷的家中樓道內自縊，并于死前留下遺書，“房屋已(被)政府搶走……所以我無路可走。”

同日下午，同樣是在灣鎮，73歲的尹賢春老人在與拆遷干部理論的過程中，猝死于拆遷指揮部。

……

在這座處于新一輪拆遷潮的城市中，他們僅是其中的四例。據《財經》記者不完全統計，2006年至今三年多，發生在長沙城區與拆遷相關的非正常死亡達17例(見圖表:長沙強拆非正常死亡不完全檔案)。

死亡，以及更多的死亡，只是剛性拆遷邏輯傳導至社會基層末梢的最壞結果。更多的被拆遷戶因上訪或其他緣由，被“依法”關押、刑拘、勞教甚至判處有期徒刑。

冰凍三尺非一日之寒。從2000年起，長沙市開福區便率先摸索出一整套拆遷“五招三十六法”，并擴散至其他各區。在此過程中，各區一批曾擔任拆遷指揮職務的區級干部被提拔、充實至市級領導崗位。

尤其是一年以前，長沙市施行棚戶區改造模式，彌漫全城五區(芙蓉區、天心區、開福區、雨花區和岳麓區)的氛圍愈發緊張，這一模式為“政府直接出面，社會渠道融資，土地拍賣收益在財政部門返還拆遷補償安置騰地成本后，由市區兩級政府均分”，但政策依據被指“政府自己制定文件，授權給自己征收”，其合法性飽受質疑。

10月26日、27日，北京大學憲法與行政法研究中心、中國政法大學憲政研究中心在京召開“促進《城市房屋拆遷管理條例》廢舊立新學術研討會”，其背景是《國有土地上房屋征收與補償條例(草案)》自今年1月征求意見以來，不見下文;而地方政府仍借力于舊制爭分奪秒強遷。新拆遷條例難產之由，在于尚無新的財政體制替代土地財政。

土地財政之弊已廣為詬病，而“血拆”亦將代價沉重。建立在被拆遷者的失利與傷痛之上的，這份以非正常死亡為名的不完全檔案，成為光鮮城市悲傷的注腳。

私宅攻與防

藍色的圍擋將小區與外界隔離開來。芙蓉區東牌樓的居民們逐漸發現，征收公告與各種廣告牛皮癬布滿墻壁。

居委會不再打掃衛生，垃圾站被毀，所過之處垃圾遍地，尚德街惟一的公共廁所被推倒，已遭拆毀的房屋中處處可見便溺。在烈日的炙烤下，異味彌漫，蚊蠅飛舞。

臨街的門面，不管有無證照都被迫停業，一些堅持開業的鋪面時而遭到不明身份者哄搶。不斷有失守的住戶房屋陸續被強拆，堅持不肯簽字的住戶被毆打。

一位拒簽征收協議的住戶收到這樣一條短信:“我們非常希望你把協議簽了，對你對我們都是好事，4號后一切獎勵取消，本應是你們的34728元將消失，并進入強拆程序，無論如何是不合算的。你們絕對低估了一個小小的區政府。”

警車與司法局的執法車把守在街口，街道隨處可見城管與警察。從各大機關被抽調出的干部們，采取幾個人盯一戶的戰術，按時到住戶家“上班”，寸步不離，不乏半夜敲門“做工作”之舉。

“我看見那么多政府工作人員來我家‘家訪’，就會害怕，就會發抖。”一位住戶說。

據《三湘都市報》報道，2010年4月29日上午，部分東牌樓居民趕至湖南省建設廳反映征收問題，未果。下午3時多，一輛白色面包車趕來，以東牌樓拆遷指揮部副部長、芙蓉區房地局局長蔡冰為首的六七人下車，蔡冰率先將居民伍堅踹倒在地，其余的人迅速圍攏，對伍堅實施群毆。

與伍堅同道而來的長沙市三十一中老校長、68歲的羅旭安上前勸架，被亂腳踢開。羅旭安轉而撲向離事發地僅4米的芙蓉區政法委某副書記，磕頭請求制止，這位副書記無動于衷。

5月1日，在九個月的緊張氣氛與斷水、斷電等措施之后，東牌樓年逾七旬的文春祥老人于家中病世。

緊張氛圍在其他區同樣彌漫。岳麓區灣鎮居民張靈芝，在客廳中準備了三瓶汽油與一個煤氣罐。她位于一樓的住宅曾被拆遷人員強拆過一次，對方用滅火器向屋內噴射，欲趁亂將這對夫婦帶離房屋實施強拆，男主人擰開煤氣罐才逼退對方。

包括自殺、猝死在內，長沙市各區陸續有強拆導致的非正常死亡消息傳出。上文提及的死者黃建華、李秋香去世后，因為拆遷人員與家屬爭搶遺體，均引發一定規模的群體性對峙。這些對峙以死者家屬獲得補償，并與區政府簽署封口協議為結束。

以“征”代“拆”爭議

東牌樓社區只是芙蓉區棚戶區改造的一部分。作為長沙市中心的地標，平和堂商場位于五一路商圈的鉆石地段，沃爾瑪、王府井百貨、省人民醫院近在咫尺。沿著平和堂往里走，就是著名的老街道東牌樓，不少老居民在1938年“文夕大火”之前就已居住于此。大量陳舊、低矮的老房，掩映于繁華商圈之后，就城市發展而言，拆遷改造勢所必然，區別僅在于如何拆遷與改造。

2009年8月起，由芙蓉區政府啟動的，包括東牌樓改造項目及其他五個項目在內，該區政府希望在全區實現棚戶改造和舊城改造。

芙蓉區棚改也只是全市棚改工程的一部分。長沙市政府希望，自2009年起，將用三年時間基本完成二環線以內成片棚戶區改造，改造面積約730萬平方米，使6萬戶20萬人口的居住和生活條件得到明顯改善。

全城五區范圍內，一場針對私有房屋的大拆遷由此發端。不同的是，以往的“拆”字被“征”所代替。

“拆”“征”一字之別的政策依據是，芙蓉區政府簽發的《房屋征收決定》授予其自身“征收”之權。而根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》第六條規定:“拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷。”

東牌樓棚改項目征收工作指揮部公布的貨幣補償價格為4563元/平方米，這個價格只相當于同地段商品房均價的一半。“我們希望以產權調換方式就地安置。如果實在不能就地安置，只要求補償能夠在同等地段購買相同性質和面積的房屋。”東牌樓居民稱。

根據長沙市政府《關于進一步加快棚戶區改造工作的通知》(長政函[2009]40號，下稱“40號文”)，住宅房屋拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換。而在該項目的《房屋征收補償安置方案實施公告》中，明確征收補償安置方式為貨幣補償。為此，區征收指揮部拒絕了東牌樓居民提出的房屋產權調換安置方式。

也就是說，這些居民不能合理分享項目改造帶來的收益，而要想保持現有的生活水平，還必須支付額外成本。

雙方分歧無法彌合。2009年9月起，原長沙市司法局辦公樓成為了東牌樓項目的征收指揮部，高音喇叭準時在清晨響起，播放著征收政策宣傳，裝有高音喇叭的宣傳車也開始不間斷地在社區巡行。

在分段獎勵等刺激措施與征收人員的“做工作”壓力情況下，征收指揮部一個月之內完成征收207戶，占征收對象總數的五分之一。而拒絕簽字的居民則陷入堪稱慘烈的堅守。

超級棚改公司

為保障此次棚改征收的進行，長沙市成立了市征地拆遷工作協調領導小組，由市委書記擔任顧問、市長擔任組長，常務副市長、市紀委書記、市委組織部部長、市委政法委書記、分管副市長擔任副組長，成員單位包括法院、公安局、司法局、城管局、房地局、財政局、信訪局等20多個單位。

下屬五區亦對應成立了城市房屋征收工作辦公室，區征收辦之下都啟動了若干個棚改征收項目。按照長沙市自己的測算，2009年的相關投資計劃為166億元。為解決資金問題，長沙市政府設計了一條“政府主導，吸納社會資本投入棚戶區改造”的融資模式:各區政府全資成立棚改項目公司，市政府將收回的“棚戶區”土地劃撥給棚改公司，后者用劃撥土地使用權證進行抵押融資。據“40號文”規定，對社會資本參與棚戶區改造的投資人出資拆遷補償安置并參與土地掛牌出讓獲得土地使用權的項目，不計貸款利息和利潤，項目新建的建筑面積中與原拆遷的建筑面積相等部分可免繳城市基礎設施配套費及其他市屬權限內的行政事業性收費;投資人出資拆遷安置但不參與土地掛牌出讓或未競得該宗土地使用權的項目，將按資金的實際占用時間，按投資金額加銀行同期貸款利息每年10%的利潤獲結算。

棚改公司自行融資完成土地一級開發后，熟地出讓。棚改公司在土地供應上所得到的總價款全額上繳市財政，由財政部門返還拆遷補償安置騰地成本后，按市與區5∶5比例分享收益或同比例分擔虧損。

“這種拆遷雖然換言為征收，說到底與商業拆遷沒有本質區別，因為雖然目前是政府在征收，目的也是為民辦實事——舊城改造。但最終還是要引進開發商的，拆出來的熟地還是要賣給開發企業。”一位被抽調出來參與對拆遷戶“做思想工作”的芙蓉區公務員，在自己的日記里坦承。

在這種棚改模式下，政府雖未引進開發商進行拆遷，但自身卻成了一家超級拆遷公司。不少修建僅十幾年甚至幾年的私宅，也被列入了棚改項目之中。

東牌樓項目作為全市首個棚改項目，于2009年8月成立的東牌樓棚改項目征收指揮部備受關注，由芙蓉區紀委書記劉建新任指揮長，副區長嚴國益任常務副指揮長，成員單位包括芙蓉區委辦、區政府辦等區直31家單位。

2009年10月22日上午，芙蓉區區委書記鐘鋼視察征收指揮部，作出指示:公安、城管等部門要加大“清暫清無”的力度;工商、稅務等部門要加大對經營戶的管理力度，采取有效措施，配合行動。對個別國家工作人員身份的征收戶，不積極配合征收工作的，要通過其單位、部門做工作。

此時，芙蓉區黨政機關已派出50%的干部參與征收工作，鐘鋼表示，還要繼續抽調干部，由各部門的主要領導牽頭，“要形成高壓態勢。”

“依法”勞教

欲就強拆向法院提起行政訴訟的居民們發現，沒有本地律師愿意接受委托，想讓法院受理訴訟也并不容易。

一個細節是，長沙市委市政府在《關于進一步加強拆遷工作的意見》(長政發[2009]23號，下稱“23號文”)中要求:凡是涉及重點工程項目建設、重要政策或者可能導致矛盾激化和事態擴大的征收拆遷案件，兩級人民法院應當及時溝通，共同研究對策，積極配合市政府商討解決辦法……盡可能把征收拆遷糾紛化解在法庭之外，以減少訴訟紛爭，實現和諧拆遷。

一些居民選擇了傳統的上訪方式。在長沙市政府與湖南省政府門口，不時有被拆者聚集。此外，僅今年9月底與10月上旬，長沙出現兩次群體性赴京上訪，人數都在80人以上。

上京之路亦不平坦。10月12日，岳麓區靳江村的余任輝與同伴乘T146次火車赴北京，火車行至石家莊附近，在被查驗身份證時，檢驗儀器發出警報聲，其身份證與上訪資料被乘警收走。火車到達北京西站后，守候多時的長沙市駐京辦工作人員就地將她們送上了回程的火車。

僥幸落地北京的東牌樓居民楊衛輝，10月17日在北京國貿地鐵站被檢查身份證的特警發現，后由派出所送到北京市久敬莊救急服務中心。當夜，她和20余名長沙訪民被某保安公司人員驅趕至一輛旅游大巴，并連夜返湘。與接站的警方人員交接時，因遭到推搡，楊衛輝的后腦重重砸在警車邊緣，被帶至派出所后出現頭暈、嘔吐癥狀。

在派出所被扣留近24個小時之后，楊衛輝被放出。中南大學湘雅二醫院的首診病例顯示，其顱腦外傷，并伴有右耳聽力下降。

開福區螃蟹井居民沈佑斌，因“組織被拆遷人員進京上訪”，于2004年以“聚眾擾亂社會秩序罪”被開福區法院判決四年有期徒刑。據判決書，各轄區政府為接回赴京上訪人員，花費超過10萬元。

在刑滿出獄后，沈佑斌才有機會閱讀到一本數次提及自己名字的拆遷工作日記，這本日記的作者為開福區房地局前副局長曾新亮。2001年10月29日，曾新亮在日記里記錄:李區長強調警鐘長鳴，不能低頭看，要抬頭看路，有職務就有責任。“要造勢，打擊和判一批”，“要主動出擊，注意方法，請公安按敵對勢力辦。”

2003年11月26日這天的日記顯示，時任開福區區委書記、現任長沙市副市長趙文彬指示，全力以赴，不容許有拆遷戶上訪，打擊工作由陳大慶(時任區政法委書記)負責，法制辦對達不到違法的拆遷戶辦學習班。在談及嚴明紀律、責任追究時，他強調，“出現上北京的要處理人的。”

開福區位于長沙市北部，十年前即開始大面積拆遷，區政府對于拆遷及維穩流程的研究自成體系，在曾新亮的工作日記里，這些經驗被總結成200余字的“五招三十六法”，并為其他各區效法。

與此對應，據拆遷戶自發統計，長沙市已有數十人像沈佑斌一樣，因上訪或其他緣由被“依法”關押、刑拘、勞教甚至判處有期徒刑。

誰界定“公共利益”

與最初改善數十萬人的居住和生活條件的承諾有所不同，長沙不少城區拆遷后變身商業化開發。以東牌樓棚改項目為例，據長沙市發改委網站上一份名為《長沙招商項目目錄(2009)》介紹:該項目處于中央商務區商業圈，擬建大型購物商場、高檔酒店、服務式公寓等。

而據《物權法》第四十二條規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”;同時，據《憲法》第十三條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”

一位法學界人士提醒說，政府征收的關鍵在于“公共利益”的界定，這也是相關部門行政行為的合法性基石。但是，作為此次市區兩級政府一系列關于征收的地方性法規、文件的根源，《長沙市國有土地上房屋征收與補償安置工作規定》(長政發[2009]21號，下稱“21號文”)卻并未對于何為公共利益作出明確界定。

在缺乏法律援助的情況下，東牌樓居民自發鉆研相關法律，并開始就因商業目的的征用是否出于公共利益需要，詰問區征收指揮部及省市其他相關部門，但并未得到明確的解釋。

在未得到回應的情況下，東牌樓28戶居民以芙蓉區政府《房屋征收決定》違法為由，將芙蓉區政府作為被告，向長沙市中院提起行政訴訟。

2010年8月9日，該案一審開庭。在法庭辯論中，東牌樓居民提出，區政府出具的《房屋征收決定》并不具有公共利益的屬性，因而與《憲法》抵觸，并不具有法律效力。芙蓉區政府的代理人則辯稱，芙蓉區中心商務區建設高檔寫字樓、高檔住宅，將引進金融、銀行、商鋪等，可以增加稅源，所以符合公共利益的要求。

法庭采信了被告對于公共利益的解釋，一審判決東牌樓居民敗訴。后者已上訴至湖南省高院。

上文提及的“40號文”以紅頭文件形式于2009年3月29日發布。作為對此思路的合法性確認，三個月之后，“21號文”以地方性規章的形式于7月1日頒布實施。而當年8月6日出臺的“23號文”則進一步強化了“21號文”的執行力度。

在三個文件中，東牌樓居民認為，作為核心的“21號文”為“市政府自己制定文件，授權給自己征收”。而根據《立法法》第八條規定，對非國有財產的征收，只能制定法律。但作為長沙市政府頒發的地方性規章文件，“21號文”并不具有為了公共利益的需要對公民的私有財產實行征收或者征用的立法權。

今年10月在北京上訪時，東牌樓居民已將一份敦請對“21號文”等相關規章進行合法性審查的書面申請，遞交中央有關部門。

市長的難處

以運作東牌樓項目的城東棚改公司為例，其棚改資金來源是，一方面爭取市政府財政資金，一方面加強銀企合作，曾先后與六家銀行就東牌樓棚改項目洽談融資事宜。

據知情者透露，為開發東牌樓項目一期工程，城東棚改公司最終于2009年向銀行貸款10億元，每天僅利息就達15萬元，“這意味著，征收的工期每往后拖一天，市區兩級政府就要多損失15萬元。”

這是征收沖動的壓力之一。長沙棚改始于2003年，由于各區財政狀況不同，對于棚改的期許亦不盡相同。以開福區與芙蓉區為例對比，由于開福區位于長沙北郊，相對偏遠，可依賴的稅源較少，所以對土地財政相對更為看重，在“盤活土地存量資源”的探索方面走在前面，諸如2002年展覽館路修路、2007年的新河三角洲項目等，并非真正意義上的安居棚改項目，卻多借用棚改之名。

而芙蓉區作為長沙市五個城區的中心城區，稅源較廣，此前對于土地財政的依賴相對較輕，棚改只求收支平衡，因而名副其實。如2003年的朝陽二村棚改項目，由政府主導，引進開發商，將居民以回遷方式就地安置，再將多余的商品房交付市場以平衡此前的投入，堪稱棚改政策的典范。此后，2006年的潘后街棚改項目和2008年的湖南橡膠廠職工宿舍棚改項目，亦對這種模式多有沿用。

但到了2009年，情勢發生了變化。當年初，長沙市有關領導遇到了自己上任以來的第一道難關。2008年金融危機導致企業生產經營下滑、就業困難、財政收入銳減。事后接受媒體采訪時，這位領導坦承彼時“確實感到形勢非常嚴峻”。

土地市場的持續低迷，也讓長沙市財政雪上加霜。該市國土資源市場招拍掛主持人李峰2009年5月19日稱，當年是近十年長沙市上半年推出土地量最少的一年，預計不到近十年來同期平均供應量的30%。

為此，湖南省國土資源廳、長沙市財政局、市國土局等部門的領導齊聚由媒體主辦的“廣廈會客廳”，鼓勵開發商，“現在是拿地的最好時機。”

作為應對，早在2008年底，長沙市市長張劍飛在接受央視經濟頻道“獻計中國增長”節目訪談時即想好:“如果能夠把長沙市18萬居民從棚戶區‘解放’出來，可以產生很大一部分商品房需求。”據其推算，1平方米棚戶區拆遷可以產生1.5平方米需求，730萬平方米棚戶區對應千余萬平方米的購買需求。

也就是說，政府“一石雙鳥”，不僅可以從棚改區土地中得到收益，還能促使“被征收戶”掏錢拉動內需。

但是，政府在操作過程中的強拆行為，引發后者層出不窮的抗議，也包括一例例被拆遷戶非正常死亡。

2009年3月30日，長沙市政府宣布，要在2009年開始的3年之內完成城區所有棚戶區的改造:“棚改，正在成為長沙市拉動內需最重要的一步棋。”

以位于開福區城市中心商業繁華區的中山西路棚改項目為例，今年4月30日，這個總用地256畝，有效凈用地184畝，臨湘江面長約1000米的地塊，被大連萬達商業地產股份有限公司以樓面地價3312元/平方米、總價26.5億元競得，成為長沙單價新地王。一個對比是，2008年，長沙城區五個區完成的地方財政收入一共才75.99億元。

據獨立房地產業數據統計機構中國指數研究院統計，長沙今年前三季度的城市土地出讓金收入，同比增幅為411%，在納入統計的全國30個城市中增幅名列第一。

在這些驕人的數字背后，被強拆者的絕望與眼淚已化為冷冰冰的拆遷成本。僅就《財經》記者掌握的“不完全檔案”，從年逾不惑的青壯年，到耋耄之年的白翁老嫗，強拆致非正常死亡者分別來自該市開福區、岳麓區、高新區、天心區、芙蓉區和寧鄉縣。

就在《財經》記者發稿前一日，前述岳麓區灣鎮居民張靈芝撥來求助電話。這位在客廳里準備了汽油和煤氣罐的女性，聲音微微發顫——

“那些強拆的人，又來了。”