問診國家賠償金

同樣是國家賠償，發生在河南柘城農民趙作海和湖南株洲女商人黃友元兩人身上的故事，形成了鮮明的對比。

前者身陷囹圄十余年后，2010年5月8日下午被宣布無罪釋放。隨后5月13日上午，趙作海領到了65萬元的國家賠償和生活補助費用。整個國家賠償程序歷時僅四天半。

后者被收容審查54個月，在被解除“人身限制”后，自1996年走上了申請國家賠償之路。《財經》記者獲悉，該案今年方告終結，方式是執行和解，賠償金額為480萬元。整個程序歷時14年。

四天半相比14年。在北京大學教授姜明安看來，國家賠償從程序到費用管理，在實踐操作中可謂亂象叢生。他認為，賠償義務機關對賠償款項先行墊付，即所謂“機關賠償”的規定，是導致賠償久拖未決的根源所在。而趙作海一案，國家賠償雖然速度很快，但有悖于正常程序。

種種亂象亟須在立法上予以厘清。2010年11月1日，國務院新修訂的《國家賠償費用管理條例(送審稿)》(下稱送審稿)結束了征求意見期，其中明確取消了賠償義務機關先行墊付的規定，相比1995年頒布的《國家賠償費用管理辦法》(下稱管理辦法)進步明顯。

但是，送審稿在國家賠償費用的審查程序和追償方式上仍有弊端，而費用來源如不能加以修改，替代以國家統一支付的方式，賠償費用仍面臨被“架空”的可能，“私了”和“推脫責任”的問題亦將存在。

被“架空”的賠償費

黃友元案由來已久。1990年6月19日，天津市公安局塘沽分局以涉嫌“投機倒把罪”，將黃友元收容審查。1994年12月27日，由于被認定“不構成犯罪”，其人身限制措施得以解除。之后因為在天津求訴無門，黃友元在其家鄉湖南株洲提起行政訴訟，并在1996年3月勝訴，株洲中院判令天津市公安局塘沽分局承擔500余萬元賠償。當時，管理辦法已實施一年。

按上述條例規定，“國家賠償費用由賠償義務機關先從本單位預算經費和留歸本單位使用的資金中支付，支付后再向同級財政機關申請核撥。”即塘沽分局應為過錯埋單。但正如參與查辦黃友元案的一位民警所言:“當時分局肯定無力負擔這部分費用。即使能夠負擔，又如何向本級政府和上級單位交待?”

實際情況是，在條例實施后，各地在編制年度財政預算時，大都列支了“國家賠償費用”這一支出事項。專事公共財政與國家賠償法研究的廈門大學法學院副教授周剛志認為，問題在于:國家賠償費用實際上主要由賠償義務機關在其預算經費中支出，在預算經費均有特定用途的情況下，賠償義務機關將極力回避賠償責任。因此，賠償申請人要實現得到國家賠償的權利將遭遇諸多障礙。

另一方面，承擔國家賠償費用，當支出費用超過國家機關預算經費一定數額后，可能影響其正常活動;而與此同時，本在財政預算中列支的國家賠償專項費用，卻會出現無人支取的現象。

也就是說，由賠償義務機關實際承擔國家賠償費用，不僅會架空“國家賠償費用列支各級政府財政預算”的制度，也會阻礙賠償申請人實現獲取國家賠償的權利。

送審稿就此呼應，取消了賠償義務機關先行墊付的規定，以防止國家賠償費用被“架空”。但是，既然塘沽分局自身無力賠償，為何不向同級財政機關申請核撥呢?其根源則在于另一項程序——追償制度。責任人不僅要從經濟上被追償，也會從行政甚至司法責任上被追責。這樣可能導致的情形是，賠償義務機關在有能力賠償時，會以“小金庫”或其他費用“私了”。

周剛志認為，送審稿雖然取消“先行墊付”，但沒有做“私了后果”的制度設計，國家賠償程序的嚴肅性或將大打折扣，國家賠償費用亦有繼續被 “架空”的可能。

追償與審查程序之弊

在趙作海一案中，事后共有十人被追責，其中包括六名警察，四名法官。一位曾參與趙作海案的律師對《財經》記者介紹，這些人員是否有以及如何在經濟上被追償，未有任何官方文書對此進行披露。

在該案賠償完結后，媒體即呼吁賠償費用不應由納稅人埋單。1995年的管理辦法就此曾規定“應向責任者追償部分或者全部國家賠償費用”。而此番送審稿的規定更加明確和細致:包括行政賠償和刑事賠償，責任人應承擔50%-100%的國家賠償費用，但最高不得超過其兩年的基本工資，以加強對辦案人員的約束力。

中央民族大學教授熊文釗就此認為，“從保護當事人的角度來講，國家賠償法的性質是首先要賠，比例雖然定得很高，但以兩年基本工資(公務員基本工資實際僅占到月收入的小部分)為限制，比例就沒什么意義。”

中國政法大學教授馬懷德進一步稱:“費用管理是支付的問題，追償制度是責任追究問題，再加上行政處分等實體性制度，根本不適合在一部費用管理行政法規中予以規定，更何況還規定了追償限額。不能寄希望于通過追償實現對國家賠償款項‘填平補齊’，這不是國家賠償立法的本意。”

姜明安表示，追償制度的弊端在于過分強調刑事、行政和經濟責任，這會阻礙國家賠償程序的順利進行。賠償義務機關為減輕或回避責任，會極力阻撓當事人對國家賠償程序的開展。

黃友元案可資為證。在14年的索賠之后，從其結果上來看，賠償義務機關迫于被追責的壓力，最終的處理方式不過是國家賠償費用的執行和解。據《財經》記者了解，在被“和解”后，有關人員找到黃友元，希望此事到此終結，不要再上訪和與媒體接觸。

此外，按送審稿規定，賠償義務機關可審核賠償請求人提交的申請材料，在一定情形下可中止審核，提請有權機關依法予以處理。

馬懷德據此認為:“這實際上賦予了賠償義務機關對賠償的實質審查權。賠償義務機關根本不應該擁有實質審查權，更應該規定的是形式審查權。賠償義務機關只是國家賠償執行的一個部門，負責將賠償申請轉交給財政部門就可以了，賠與不賠、賠多賠少，都不是賠償義務機關能夠決定的事情。”

而這種實質審查權，在客觀上給了賠償義務機關回避、擺脫被追責和被追償的借口，也在賠償時間上出現可能的拖延。

此外，送審稿還賦予財政部門一定程度的實質審查權。馬懷德認為，財政部門亦無權進行實質審查。“申請人就像拿支票去銀行兌付一樣，財政部門只應當起到一個‘出納’的作用。”

“當事人只需憑判決書或行政決定書等有效法律文書，即已獲得了國家賠償的資格，而無需賠償義務機關和財政部門再次進行實質審查。”馬懷德說。

賠償費用何來

國家賠償費用管理的關鍵是，錢從何來。目前國際上主要有三種通行模式:分級管理、統籌管理和保險。

中國屬于分級管理的模式。1995年起施行的管理辦法規定:“國家賠償費用，列入各級財政預算，由各級財政按照財政管理體制分級負擔。各級政府應當根據本地區的實際情況，確定一定數額的國家賠償費用，列入本級財政預算。國家賠償費用由各級財政機關負責管理。當年實際支付國家賠償費用超過年度預算的部分，在本級預算預備費中解決。”

送審稿除了增加“當年需要支付的國家賠償費用超過年度預算安排的，應當及時追加預算”，對此變動不大。

在美國，國家賠償是由聯邦政府財政部設立判決基金，和行政機關的預算無關，屬于統籌管理。美國聯邦政府機關要承擔2500美元以內的賠償，這屬于政府分級管理。地方政府則廣泛采用保險制度來規避風險和管理賠償費用，屬于保險模式。

德國的賠償費用來源于國家財政列支，屬于統籌管理;英國設立受害人賠償基金，由中央政府撥付，也屬于統籌管理。

賠償費用的支付程序上，存在分別支付(賠償義務機關各自負責本機關國家賠償費用的支付)和統一支付(賠償義務機關之外的某個機關負責全部或者特定領域內的國家賠償費用的支付)兩種模式。

中國現行的分級管理模式，即是分別支付。在馬懷德看來，問題存在于支付主體上:“現實是，賠償義務機關及其上級機關既是運動員又是裁判員，他們在賠不賠、賠多少方面擁有過大的裁決能力。”

而在美國，聯邦政府機關承擔的2500美元以內的賠償，由行政機關的預算撥款內自行支付，屬于分別支付。德國和英國則采用統一支付的模式。

受訪專家均建議應盡早建立全國性國家賠償基金，將國家賠償義務機關統一化，將這些責任機關所在的一級政府的財政機關作為支付主體。基金建立后，一是能夠確保賠償基金的獨立性，使賠償基金在支付的過程中減少阻礙;二是賠償請求人，在遭受傷害后，會得到一視同仁的賠償，而不再是因地而異。

一種更加具體的建議是:可以設立中央和省兩級國家賠償基金，由相應的財政機關統一管理，資金來源則由中央財政和省、市、縣各級地方政府按一定比例繳納，負責支付中央和地方機關的賠償費用。

當省級基金不足以支付地方機關的賠償費用時，由中央基金予以補助。這不僅解決了費用的來源問題，還保證了資金的增值和專款專用。

馬懷德認為，只有將支付問題和責任追究之間的聯系分割開來，才有可能讓國家賠償費用管理更具可操作性，而所謂“私了”和“推脫責任”的問題也會自然消失。

本刊記者徐凱對此文亦有貢獻