社保博弈未了

從1994年《社會(huì)保險(xiǎn)法》列入立法規(guī)劃，16年磨一劍，2010年10月28日《社會(huì)保險(xiǎn)法》終于獲得全國(guó)人大通過成為正式法律。在任何一個(gè)國(guó)家，立法都是不同社會(huì)群體博弈的過程。中國(guó)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然已經(jīng)通過，但立法背后的博弈未了。

社保基金監(jiān)管根本之變?

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七十六條規(guī)定了人大監(jiān)督，第七十七條規(guī)定了政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門監(jiān)督，第七十八條規(guī)定了財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督，第八十條規(guī)定了社會(huì)監(jiān)督，似乎監(jiān)督者很多。

但實(shí)際上，由于作為監(jiān)督主體的“政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門”同時(shí)又要承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的審核批準(zhǔn)工作(見《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七十二條)，和過去的監(jiān)督管理體制并沒有根本區(qū)別，只是對(duì)過去監(jiān)督管理體制的一種追認(rèn)。

中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督和管理體制名義上分工很明確:中央、省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門作為政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)政府的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督工作，其工作人員屬于公務(wù)員序列;中央、省級(jí)均有社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(名稱有社會(huì)保險(xiǎn)中心、社會(huì)保險(xiǎn)局、養(yǎng)老保險(xiǎn)局等)，其主要工作是指導(dǎo)、監(jiān)督下級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，市級(jí)、區(qū)縣級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)具體事務(wù)，如基金的征繳、管理和發(fā)放，其工作人員參照公務(wù)員法管理。

實(shí)際上，這樣的分工使得監(jiān)管工作很難落到實(shí)處，很容易蛻變成為社會(huì)保障部門的“自我監(jiān)管”:往往本級(jí)政府人力資源和社會(huì)保障部門領(lǐng)導(dǎo)班子中的一個(gè)重要副職，兼任同級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)正職，這樣使得政府部門內(nèi)負(fù)責(zé)基金監(jiān)督的部門主要領(lǐng)導(dǎo)往往比社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)的行政級(jí)別要低。

由于中國(guó)獨(dú)特的官本位體制，都同在一個(gè)“社會(huì)保障系統(tǒng)”內(nèi)工作，甚至政府部門的副職領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)分管基金監(jiān)督工作，這樣實(shí)質(zhì)上的“下級(jí)”監(jiān)督“上級(jí)”的決策，使得社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管體制很難做到“獨(dú)立監(jiān)督”。而監(jiān)督的獨(dú)立性是政府公共事務(wù)中一個(gè)最基本的常識(shí)，中國(guó)的金融系統(tǒng)銀行、證券、保險(xiǎn)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)就不存在和所在地政府交叉任職的情況。

社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督的最主要對(duì)象之一就是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，如果被監(jiān)督對(duì)象的主管同時(shí)在政府內(nèi)分管基金監(jiān)督工作，一個(gè)人如何擔(dān)任好兩個(gè)完全不同的角色?除非他是極其出色的演員。

于是，“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”“左手管右手”等讓社保基金監(jiān)管者很尷尬的形象描述，實(shí)際上是中國(guó)當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理工作的真實(shí)寫照。

由于政府的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督部門人手有限，特別是缺乏審計(jì)、會(huì)計(jì)等專業(yè)人員，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督往往流于形式，只能通過運(yùn)動(dòng)式的“專項(xiàng)治理”解決，在工作中實(shí)際上把基金的日常監(jiān)督工作“授權(quán)”給了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

立法調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少省份都是采取這樣無奈的“授權(quán)監(jiān)督”模式。新的《社會(huì)保險(xiǎn)法》并未從監(jiān)督管理體制上進(jìn)行重大突破，在體制設(shè)計(jì)上沒有創(chuàng)新，很難做到對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督工作過程中的嚴(yán)格規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)控制，“授權(quán)監(jiān)督”模式還將繼續(xù)存在。這是眾多社保案件所暴露出來的重要問題，也是我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理體制上存在的重大制度性缺陷。

這個(gè)缺陷不是“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門”自身就能夠解決的。銀行、證券、保險(xiǎn)三大獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)家土地督察、審計(jì)署特派員，這些相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督管理模式的建立都是中央高層決策的結(jié)果，能夠走出監(jiān)管體制博弈困境需要中央的決斷。

授權(quán)多多，保費(fèi)征繳如何統(tǒng)一

即將實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》被寄予厚望，因?yàn)檫@將是社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理領(lǐng)域僅次于憲法的法律，是社保制度之基本大法，所有與社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)的政府部門、單位和個(gè)人都必須遵守，而不僅僅是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門一家的法律。

因此，法律應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方利益主體，最大限度地避免表述的模糊，盡可能減少授權(quán)性條款。從二審稿的十幾處授權(quán)條款在三審稿中只剩五處，到最終的法律又增加到20多處，應(yīng)當(dāng)說立法背后的博弈異常激烈。

一個(gè)最明顯的例子就是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制的統(tǒng)一。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳是形成社會(huì)保險(xiǎn)基金的入口，如果入口不暢，此后的基金管理、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)發(fā)放都會(huì)出現(xiàn)“巧婦難為無米之炊”的尷尬。目前一個(gè)突出的問題就是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和財(cái)政稅務(wù)部門之間關(guān)于征繳問題的長(zhǎng)期博弈。

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》第七章“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳”第五十九條中，仍然是一個(gè)不明不白的授權(quán)性條款:“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

從世界范圍來看，同樣的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作在不同地區(qū)分別由不同的機(jī)構(gòu)征繳，是絕無僅有的現(xiàn)象，不同的國(guó)家或者由完全財(cái)政稅務(wù)部門征繳。或者完全由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征繳，中國(guó)這樣在征繳環(huán)節(jié)的“一國(guó)兩制”已經(jīng)被詬病多年，由此而帶來的財(cái)政稅務(wù)部門和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的推諉、扯皮，也嚴(yán)重影響著基金的征繳效率，成為基金監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的一個(gè)頑疾:社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何去監(jiān)督在政府序列里強(qiáng)勢(shì)的稅務(wù)部門的征繳工作?

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這個(gè)問題現(xiàn)在不解決，會(huì)越來越難以解決。但如果中央政府下決心，還是能夠從根本上解決的。就如同前幾年的公路養(yǎng)路費(fèi)改為燃油稅的改革，由于中央政府痛下決心，實(shí)現(xiàn)了十幾萬養(yǎng)路費(fèi)征收人員的分流，最終還是解決了養(yǎng)路費(fèi)改革的重大問題。

將來不管是稅務(wù)征收還是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，只要全國(guó)政令統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，基金入口的征繳環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理體制將真正能夠理順，在征繳環(huán)節(jié)的“跑冒滴漏”現(xiàn)象會(huì)大量減少。

社保基金如何保值增值

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十九條規(guī)定:社會(huì)保險(xiǎn)基金在保證安全的前提下，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)保值增值。其實(shí)，這里需要進(jìn)行“投資運(yùn)營(yíng)”的主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金，其他四項(xiàng)基金和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌部分因主要是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，應(yīng)當(dāng)貫徹“以支定收”的原則，即使有少量結(jié)余也只能投資國(guó)債和銀行存款。

養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金會(huì)伴隨勞動(dòng)者一生，其保值增值的重要性不言而喻。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十四條規(guī)定:養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率不得低于銀行定期存款利率，這只是一個(gè)最低限。

如果只是拿到了銀行存款利率，勞動(dòng)者何必要把錢交給社保來存，而不自己存呢?

從世界范圍內(nèi)看，養(yǎng)老金作為戰(zhàn)略投資者，只有長(zhǎng)期投資以股市和債市為實(shí)體經(jīng)濟(jì)代表的資本市場(chǎng)，收益率才能最終戰(zhàn)勝通貨膨脹率，戰(zhàn)勝銀行存款利率，這需要在配套的《養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資管理辦法》中予以明確，才能真正規(guī)范投資運(yùn)營(yíng)行為，解決保值增值問題。

對(duì)于除養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金之外的其他社會(huì)保險(xiǎn)基金，保值增值的重點(diǎn)是其現(xiàn)收現(xiàn)付的結(jié)余部分。《社會(huì)保險(xiǎn)法》中明確了社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為主管部門的責(zé)任，但沒有明確財(cái)政部門定向發(fā)行“社會(huì)保險(xiǎn)特種國(guó)債”的責(zé)任，以解決地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無處購(gòu)買國(guó)債的問題。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各省的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余大多數(shù)以活期的形式存在財(cái)政專戶中，貶值的風(fēng)險(xiǎn)在目前CPI高企的情況下更為觸目驚心。

2010年初，國(guó)務(wù)院通過了《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》，開始將五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金納入預(yù)算編制范圍，規(guī)定全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算草案由人力資源和社會(huì)保障部匯總編制、財(cái)政部審核后，由兩部門聯(lián)合向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

此時(shí)，如果由財(cái)政部針對(duì)財(cái)政專戶發(fā)行社會(huì)保險(xiǎn)特種國(guó)債應(yīng)該不存在任何法律、技術(shù)上的問題。可以根據(jù)當(dāng)月CPI的數(shù)據(jù)確定當(dāng)月社會(huì)保險(xiǎn)特種國(guó)債的利率，比如為CPI+0.5%，以確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的收益率高于通貨膨脹率。

公務(wù)員和“參公”人員何時(shí)參保

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十條規(guī)定:公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員(下稱“參公”)養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的核心是實(shí)行繳費(fèi)義務(wù)與養(yǎng)老權(quán)利相對(duì)應(yīng)，各地統(tǒng)籌時(shí)間早晚不一，最早的已經(jīng)20多年了。

但公務(wù)員和“參公”群體(即“干部”們)一直被“恩準(zhǔn)”在盡義務(wù)的范疇之外，既不要個(gè)人繳費(fèi)，也不用單位繳費(fèi)(盡管都是財(cái)政出錢，也應(yīng)該“各賬各清”、橋歸橋，路歸路)，干部們平時(shí)與社保完全無關(guān)，退休后卻領(lǐng)取著比一般人高得多的養(yǎng)老金，引起普羅大眾的詬病。

有人會(huì)認(rèn)為各級(jí)財(cái)政為公務(wù)員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)可能會(huì)有困難，但實(shí)際上改革30多年來，政府財(cái)政收入增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于GDP增幅，財(cái)政根本不差錢。一些地方大搞“政績(jī)工程”時(shí)有的是錢，怎么到了盡社保繳費(fèi)義務(wù)的時(shí)候就困難了呢?難道只有企業(yè)和職工不困難?公務(wù)員群體作為政府的精英群體，在社會(huì)保障制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)起帶頭作用，而非繼續(xù)拖后腿。當(dāng)然，很多國(guó)家的公務(wù)員參加社會(huì)保險(xiǎn)，時(shí)間一般晚于普通工人，但最終絕大多數(shù)國(guó)家都進(jìn)入同樣的基本保險(xiǎn)制度，公務(wù)員的優(yōu)待可體現(xiàn)在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)如職業(yè)年金方面。美國(guó)加州就有專門的可投資股市的公務(wù)員養(yǎng)老金。

為體現(xiàn)公民在法律面前的平等，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)盡快規(guī)定公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，既保護(hù)了公務(wù)員工作的積極性，也可以給普通勞動(dòng)者一個(gè)交代。

由此可見，《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式出臺(tái)的確加快了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)走向法制化的軌道，但由于立法背后不同力量的博弈，未來還有很多問題需要解決，而且都是難啃的硬骨頭。革命尚未成功，相關(guān)博弈仍將繼續(xù)。

作者為中國(guó)政法大學(xué)副教授、《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例(草案)》起草人